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雷易炳訴重慶市黔江區(qū)規(guī)劃局不服行政處罰一案

重慶市黔江區(qū)人民法院
行政判決書
（2008）黔法行初字第22號

原告雷易炳，男，土家族，生于1966年10月28日，務農(nóng)，住(略)。
委托代理人劉念，重慶光界律師事務所律師。
委托代理人賀興中，重慶光界律師事務所律師。
被告重慶市黔江區(qū)規(guī)劃局。（以下簡稱區(qū)規(guī)劃局）
法定代表人張連碧，該局局長。
委托代理人陳林，該局法規(guī)科長。（特別代理）
委托代理人段鳳毅，重慶市光界律師事務所律師。
原告雷易炳訴被告重慶市黔江區(qū)規(guī)劃局不服行政處罰一案，原告雷易炳于2008年6月11日向本院提起行政訴訟。本院于2008年6月11日受理后，依法組成合議庭，于2008年7月7日公開開庭審理了本案。原告雷易炳及其委托代理人劉念、賀興中，被告黔江區(qū)規(guī)劃局委托代理人陳林、段鳳毅到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原告雷易炳訴稱，2006年下半年，原告雷易炳為配合國家500萬千伏高壓鐵塔修建重點工程，按照國家要求，主動搬出房屋到他家居住。2006年11月30日，原告與黔江區(qū)征地拆遷辦公室簽訂了《房屋拆遷安置補償協(xié)議》。該協(xié)議規(guī)定：“由乙方（雷易炳）自選宅基地自建房的安置方式安置。甲方同意報批乙方自選宅基地120平方米的手續(xù)”。原告在搬遷一年的時間里，全家人都只好在他家寄宿，生活十分艱難，在逼迫無奈的情況下，于2007年9月份開始在自己的土地上修建房屋。同年10月17日被告以原告新建房屋的位置屬城市規(guī)劃范圍為由，給原告下達《責令停止違法行為通知書》，要求原告停止施工至今，給原告造成重大窩工、停工損失，使原告現(xiàn)在仍無處居住。原告對上述通知已進行起訴，現(xiàn)該案還在訴訟中。被告于2008年6月10日又向原告作出了《處罰決定書》〔渝規(guī)監(jiān)罰2008字（黔江）第0066號〕，限原告接到處罰決定之日起3日內(nèi)自行拆除建設房屋，而事實上原告所建房屋不在城市規(guī)劃范圍，且原告系配合國家重點工程建設而搬遷，被告作出的處罰決定侵犯了原告的合法權(quán)益，故訴請本院撤銷被告作出的處罰決定。
被告黔江區(qū)規(guī)劃局辯稱，1.原告雷易炳在未依法辦理《建設工程規(guī)劃許可證》前，擅自在“黔江迎賓大道兩側(cè)2.4平方千米控制性詳細規(guī)劃”區(qū)的范圍內(nèi)從事建房活動，屬于違法建設行為，應當進行處罰；2.根據(jù)原《城市規(guī)劃法》、現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《重慶市規(guī)劃管理條例》的相關規(guī)定，被告作為建設規(guī)劃行政管理部門，查處違規(guī)建設行為是答辯人的法定職責。對雷易炳違法建房行為的查處，并非原告所稱的無故阻止其建房的違法行為，而是履行法定職責的合法行為。被告有權(quán)對任何單位和個人的違規(guī)建房行為進行制止和查處；3.原告雷易炳雖然屬于電力工程拆遷戶，但也應遵守城市規(guī)劃的相關規(guī)定，并不享有法外特權(quán)。拆遷部門在拆遷原告雷易炳房屋的過程中，已對原告自選地址可以建房的地點進行了告知，并寫入了《房屋拆遷安置補償協(xié)議》，約定被拆遷人雷易炳建房“必須符合集鎮(zhèn)規(guī)劃、鐵路、高速路、公路控制要求以及地質(zhì)災害范圍以外的安全地方、規(guī)劃基本農(nóng)田以外的地方自選宅基地。否則，自行負責。”因此，原告建房必須遵守城市規(guī)劃的相關規(guī)定，在建房前應當辦理《建設工程規(guī)劃許可證》；4.在原《城市規(guī)劃法》和現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施的轉(zhuǎn)化過程中，根據(jù)重慶市人民政府辦公廳《關于貫徹實施城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關工作的通知》規(guī)定，答辯人對本案適用《重慶市規(guī)劃管理條例》第六十五條第一項和第六十六條第一款第十二項的規(guī)定是正確的，并無不當。為此，請求人民法院駁回原告訴訟請求，維持被告的行政處罰決定。
被告區(qū)規(guī)劃局在法定期限內(nèi)提交的證據(jù)：
1.立案處理登記表，證明區(qū)規(guī)劃局于2007年10月17日對雷易炳未辦理建設工程規(guī)劃許可證進行建設的行為立案處理。
2.區(qū)規(guī)劃局查檔說明，證明經(jīng)查規(guī)劃檔案，至2007年10月15日止，黔江區(qū)城西街道辦事處塘坊居委六組居民雷易炳在黔江城西街道辦事處塘坊居委六組建房未辦理建設工程許可證。
3.雷易炳證言，證明其房屋于2007年9月16日動工修建，未辦理建設用地規(guī)劃許可證和其他建房手續(xù)。
4.重慶市城市規(guī)劃行政案件勘驗筆錄，證明2007年10月15日，經(jīng)區(qū)規(guī)劃執(zhí)法大隊現(xiàn)場勘驗，雷易炳在未取得建設用地規(guī)劃許可證前，在城西街道塘坊居委六組迎賓大道沿線建設了106.39平方米的房屋。
5.2007年10月15日、10月17日、11月19日、11月29日、11月27日《規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察巡查日志》，證明區(qū)規(guī)劃局對雷易炳繼續(xù)違法建房的行為進行現(xiàn)場制止時，雷易炳實施了抗拒行為。
6.現(xiàn)場照片4張，證明2007年10月15日、11月19日區(qū)規(guī)劃局進行現(xiàn)場勘驗時，雷易炳違法修建房屋的建設狀況。
7.現(xiàn)場照片4張，證明區(qū)規(guī)劃局向雷易炳送達《處罰聽證告知書》、《處罰決定書》時的情況。
8.《責令停止違法行為通知書》（渝規(guī)黔江停[2007]第0175號），證明2007年10月17日區(qū)規(guī)劃局向雷易炳送達了該通知書。
9.《行政處罰告知書》（渝規(guī)黔江告[2007]第0175號），證明2007年10月17日區(qū)規(guī)劃局向雷易炳送達了該告知書。
10.《處罰聽證告知書》（渝規(guī)黔江監(jiān)函[2008]第001號）及送達回證，證明2008年5月10日向雷易炳送達了該告知書。
11.《重慶市城市規(guī)劃行政案件限期拆除違法建筑的通知》（渝規(guī)監(jiān)限2008字黔江第0018號）及送達回證，證明區(qū)規(guī)劃局于2008年5月29日通知雷易炳在規(guī)定期限內(nèi)自行拆除。
12.《重慶市城市規(guī)劃行政案件處罰決定書》（渝規(guī)監(jiān)罰2008字[黔江]第0066號）及送達回證，證明區(qū)規(guī)劃局于2008年6月10日對雷易炳作出處罰決定送送達。
13.迎賓大道兩側(cè)2.4KM2 控制性詳細規(guī)劃文本及附圖，證明原告修建的房屋在詳細規(guī)劃范圍內(nèi)。
14.《公證書》，證明雷易炳屬渝鄂500千伏輸變電線路工程拆遷戶。2006年11月30日雷易炳與黔江區(qū)征地拆遷辦公室簽訂協(xié)議，協(xié)議約定由雷易炳自選宅基地自建房的方式安置，但自選宅基地必須符合集鎮(zhèn)規(guī)范、鐵路、高速路、公路控制要求以及地質(zhì)災害以外安全的地方、規(guī)劃的基本農(nóng)田以外，否則后果自負。
15.《城市規(guī)劃法》第21條、第31條、第40條，證明：1、人民政府對城市詳細規(guī)劃具有審批權(quán)；2、建設單位或者個人應當在領取建設用地規(guī)劃許可證后，才能從事建設活動；3、規(guī)劃行政主管部門對未依法取得建設工程規(guī)劃許可證件的建設單位或者個人所從事的建設活動，有權(quán)責令停止建設，限期拆除。規(guī)劃局行政執(zhí)法主體適格。
16.渝規(guī)區(qū)縣字（2005）4號文件《重慶市規(guī)劃局關于加強區(qū)縣控制性規(guī)劃審查工作有關要求的通知》，證明區(qū)縣人民政府對區(qū)縣的控制性詳細規(guī)劃具有審批權(quán)。
17.2006年10月《迎賓大道兩側(cè)2.4平方千米控制性詳細規(guī)劃》文件及附圖、2006年11月8日《黔江區(qū)政府關于迎賓大道兩側(cè)2.4平方千米控規(guī)的批復》，證明由黔江區(qū)城西辦事處委托編制，并經(jīng)黔江區(qū)規(guī)劃局的審查的《迎賓大道兩側(cè)2.4平方千米控制性詳細規(guī)劃》，已經(jīng)通過黔江區(qū)人民政府審批。根據(jù)批復，迎賓大道兩側(cè)2.4KM2片區(qū)規(guī)劃用地位于黔江城西冊山，東起黔州橋，西至亮丫子隧道，縱深腹地約500米左右。
18.《重慶市規(guī)劃管理條例》第十三條，證明除重慶市主城和市人民政府確定的重點地區(qū)、重點項目以外的其他地區(qū)的控制性詳細規(guī)范，所在地縣以上城市規(guī)劃行政主管部門具有編制權(quán)，重慶市城市規(guī)劃行政主管部門具有審批權(quán)。（注：重慶市規(guī)劃局以渝規(guī)區(qū)縣字[2005]4號文件確定區(qū)縣人民政府對控制性詳細規(guī)劃也具有審批權(quán)）
19.黔江規(guī)劃發(fā)[2005]15號文件、違法違規(guī)占地整治通告、黔江府辦發(fā)[2007]325號文件，證明冊山片區(qū)的迎賓大道兩側(cè)的規(guī)范化建設，規(guī)劃、國土部門從2005年起就開始宣傳、整治、處理。
20.《重慶市規(guī)劃管理條例》第十九條，證明建設單位或者個人從事建設活動，應當辦理建設用地許可證。
21.《重慶市規(guī)劃管理條例》第六十五條，證明建設單位或者個人在未取得建設用地規(guī)劃許可證前所從事的建設活動，屬違法建設行為。
經(jīng)庭審質(zhì)證，原告對被告提供的證據(jù)提出如下質(zhì)證意見：
對證據(jù)1、2只能證明原告建房不能證明是違法建房；對證據(jù)3、4、6、14、20、21無異議；對證據(jù)5不能證明被告作出的處罰決定合法；對證據(jù)7不能證明被告的送達合法，當事人拒絕簽收不能體現(xiàn)出來；對證據(jù)8不能證明被告作出的處罰決定合法；對證據(jù)9原告沒有收到，且其內(nèi)容不明確、不具體，沒有告知其違法行為是什么；對證據(jù)10原告沒有收到，留置送達不能體現(xiàn)出來；對證據(jù)11留置送達未說明原因，不能證明其合法性；對證據(jù)12沒有進行合法送達，適用法律不準確；對證據(jù)13該文件不是合法的城市規(guī)劃文件，且不能證明原告建房在該范圍內(nèi)；對證據(jù)15被告引用該法系適用法律錯誤；對證據(jù)16不屬行政法規(guī)，也不是部門規(guī)章，不能證明被告行政行為的合法性；對證據(jù)17制定部門不符合行政法規(guī)規(guī)定的主體，且規(guī)劃范圍超出市政府合法審批的規(guī)劃范圍，其規(guī)劃違法，審批無效；對證據(jù)18不能證明被告的行政行為合法；對證據(jù)19系被告的內(nèi)部文件，不能證明被告行政行為的合法性。
原告雷易炳提交的證據(jù)：
1.《重慶市城市規(guī)劃行政案件處罰決定書》（渝規(guī)監(jiān)罰2008字[黔江]第0066號），證明被告作出要求原告拆除自己房屋的行政處罰行為。
2.《公證書》，證明原告是拆遷安置戶，是配合國家重點工程的搬遷建房，所公證的《房屋拆遷安置補償協(xié)議》中第二條明確規(guī)定：由原告自選址建房的安置方式。
3.《重慶市人民政府關于黔江區(qū)城市總體規(guī)劃的批復》證明被告作出的具體行政行為違法。
4.《重慶市黔江區(qū)人民政府關于嚴格城市規(guī)劃區(qū)私人建房規(guī)劃管理的通知》證明原告建房處并非是經(jīng)過合法批準的城市規(guī)劃范圍，不屬被告的管理范圍，被告的行政處罰違法。
5.原告雷易炳的身份證，證明原告的身份情況。
被告區(qū)規(guī)劃局對原告出示的證據(jù)1、5無異議，證據(jù)2不能證明原告可以在任何地方自選宅基地建房，證據(jù)3、4能證明原告所建房屋在規(guī)劃范圍內(nèi)，被告對原告作出的行政處罰合法。
經(jīng)庭審質(zhì)證，被告提供的證據(jù)真實、合法，與本案有直接關聯(lián)，本院予以采信。原告提供的證據(jù)1、2真實、合法，與本案有直接關聯(lián)，依法予以采信，提供的證據(jù)3、4不能證明被告的行政處罰違法不予采信。
本院根據(jù)上述證據(jù)中合法有效的證據(jù)認定事實如下：原告雷易炳屬渝鄂500千伏輸變電線路工程拆遷安置戶，根據(jù)其與黔江區(qū)征地拆遷辦公室簽訂的房屋拆遷安置補償協(xié)議，由原告雷易炳在符合集鎮(zhèn)規(guī)劃、鐵路、高速路、公路控制要求以外以及地質(zhì)災害范圍以外安全的地方、規(guī)劃的基本農(nóng)田以外自選宅基地建房，征地拆遷辦公室同意報批原告雷易炳自選宅基地120平方米的手續(xù)，費用由征地拆遷辦承擔。2007年9月16日，雷易炳在未取得規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設工程規(guī)劃許可證的情況下在迎賓大道左側(cè)規(guī)劃區(qū)預留的綠化區(qū)內(nèi)動工修建房屋，2007年10月17日，被告區(qū)規(guī)劃局對原告雷易炳的違法行為進行立案查處，同日送達了責令停止違法行為通知書，要求其立即停止并自行糾正違法行為，聽候處理。原告雷易炳認為其修建房屋不在城市規(guī)劃范圍，責令停工通知對其合法權(quán)益造成了侵害，向法院提起行政訴訟，要求撤銷被告作出的責令停工通知。2008年6月10日被告區(qū)規(guī)劃局又對原告雷易炳作出渝規(guī)監(jiān)罰2008字（黔江）第0066號《處罰決定書》，決定拆除原告雷易炳的違法建設房屋，原告雷易炳于2008年6月11日向本院提起訴訟，要求撤銷該處罰決定。
本院認為，區(qū)規(guī)劃局作為國家建設規(guī)劃行政管理部門，依法具有查處違法建設行為的職能。根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十二條之規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設計要求，核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。建設單位或者個人在取得建設工程規(guī)劃許可證證件和其他有關批準文件后，方可申請辦理開工手續(xù)。”原告雷易炳在未取得建設規(guī)劃許可證的情況下在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法修建房屋，被告區(qū)規(guī)劃局作為規(guī)劃行政主管部門對其違法行為立案查處后，依照《重慶市城市規(guī)劃管理條例》第七十七條的規(guī)定向雷易炳發(fā)出責令停工通知，其主體適格，程序合法。后被告區(qū)規(guī)劃局依照《重慶市城市規(guī)劃管理條例》第六十六第第一款的規(guī)定對雷易炳作出渝規(guī)監(jiān)罰2008字（黔江）第0066號《處罰決定書》，決定拆除原告雷易炳的違法建設房屋，該處罰決定程序合法，認定事實清楚，證明確鑿充分，適用法律正確，無超越或濫用職權(quán)。原告雷易炳提出所修建房屋不屬城市規(guī)劃范圍的訴稱理由，經(jīng)審查，根據(jù)《重慶市人民政府黔江區(qū)城市總體規(guī)劃的批復》，冊山鄉(xiāng)的部分地區(qū)屬城市規(guī)劃區(qū)，在經(jīng)區(qū)政府審批的《重慶市黔江區(qū)人民政府關于迎賓大道兩側(cè)2.4KM2控規(guī)的批復》中明確迎賓大道兩側(cè)2.4KM2片區(qū)屬規(guī)劃用地，其范圍為東起黔州橋，西至亮丫子隧道，縱深腹地約500米左右，原告雷易炳所修建房屋距離迎賓大道不足200米，顯屬規(guī)劃區(qū)范圍，故原告提出的該訴稱理由不成立。原告提出區(qū)縣人民政府無權(quán)批復區(qū)縣控制性詳細性規(guī)劃的訴稱理由，經(jīng)查，重慶市規(guī)劃局于2005年3月14日以渝規(guī)區(qū)縣字（2005）4號《重慶市規(guī)劃局關于加強區(qū)縣控制性詳細規(guī)劃審查工作有關要求的通知》中明確區(qū)縣政府對區(qū)縣控制性詳細性規(guī)劃有審批的權(quán)利，該通知屬規(guī)范性文件，具備法律效力，故原告代理人提出的該訴稱理由本院不予采納。
為此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規(guī)定，判決如下：
維持被告重慶市黔江區(qū)規(guī)劃局作出的渝規(guī)監(jiān)罰2008字（黔江）第0066號《處罰決定書》。
案件受理費50元由原告雷易炳承擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)，向本院提交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)提出副本，上訴于重慶市第四中級人民法院。

　　審判長：吳春麗
　　　　　　　　　　　　　　審判員：唐泉
　　　　　　　　　　　　　　審判員：彭凈
　　　　　　　　　　　　　　　　　二００八年九月九日
　　　　　　　　　　　　　　　書記員：陳康紅