法律價值：促進法治政府的建設(shè)

何為“法治政府”?這必然回到對法治的理解上。中國古代就有儒家與法家的人治與法治之爭，但韓非子的“法治”從根本上看是人治之下的“以法為治”。同時，中國學(xué)者在論述法治問題時，多著重于梳理西方法治觀念的歷史沿革。對于西方的法治思想和制度建構(gòu)，本書不再著墨，但有一點需要指明：“法治”是“一個無比重要的但未被定義，也不能隨便就定義的概念……它意指所有的權(quán)威機構(gòu)、立法、行政、司法及其他機構(gòu)都要服從于某些原則。這些原則一般被看做表達了法律的各種特性。如正義的基礎(chǔ)原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念，它含有對個人的至高無上的價值觀念和尊嚴(yán)的尊重……它不是強調(diào)政府要維護和執(zhí)行法律及秩序；而是說政府本身要服從法律制度，而不能不顧法律或重新制定適應(yīng)本身利益的法律”。

同時，“法治”是一個歷史概念，它在不同國家、不同歷史時期有不同的內(nèi)容和表現(xiàn)形式。就中國的法治建設(shè)而言，以下事件具有重要意義：1999年3月九屆全國人大二次會議將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載人憲法；1999年11月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》(國發(fā)[1999]23號)；2004年3月22日，國務(wù)院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》(國發(fā)[2004]10號)，提出用10年左右的時間建成法治政府。因此，當(dāng)提及中國的“法治政府”圖景時，需要關(guān)注學(xué)者的論述，同時不應(yīng)忽略政府的設(shè)想和實踐。

那么，究竟應(yīng)如何建成“法治政府”?這首先涉及對“法治政府”的定位。不過，《全面推進依法行政實施綱要》并沒有明確給出“法治政府”的定義和要素，只是將“全面推進依法行政”作為建成“法治政府”的必經(jīng)之路。不過，我們可以從全面推進依法行政的指導(dǎo)思想中推測“法治政府”的藍圖：

全面推進依法行政，必須以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持執(zhí)政為民，忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，提高行政管理效能，降低管理成本，創(chuàng)新管理方式，增強管理透明度，推進社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會。

那么，這一指導(dǎo)思想與公共聽證具有何種關(guān)系?簡言之，確立公共聽證制度是建設(shè)法治政府的內(nèi)在需求。具體來說：

首先，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的前提是正確識別和確認公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。這一前提的滿足，雖離不開政府工作人員的高超的判斷能力和先進的判斷技術(shù)，但公民、法人和其他組織的參與是不可缺少的條件，因為公民、法人和其他組織對自身合法權(quán)益的內(nèi)容及其是否受到或者將要受到侵害有更為直接的感知。這種感知未必正確，但如果忽略了這種感知，“保障”就無從談起�？梢哉f，“當(dāng)局者迷，旁觀者清”(D在利益判斷問題上幾乎是不適用的。

其次，提高行政管理效能需要公民、法人和其他組織的參與。行政管理效能是評價行政管理結(jié)果的綜合尺度。一般認為，行政管理效能=行政效益×行政效率，而行政效益是對行政管理結(jié)果的社會評價，指行政管理所帶來的社會效果和收益，其內(nèi)容非常廣泛，其中包括行政管理是否符合人民的根本利益、是否廣泛吸收人民群眾參與管理乃至實現(xiàn)了人民群眾的當(dāng)家做主、是否有利于社會的穩(wěn)定與發(fā)展；行政效率是行政管理工作的預(yù)定效果與行政管理工作消耗之間的比率。在依法行政的框架之下，行政機關(guān)的工作可以分解為認定事實一適用法律，并且準(zhǔn)確認定事實是正確適用法律的前提。與行政決策程序相關(guān)的事實，不僅包括昨天發(fā)生的事實，而且包括明天將要發(fā)生的事實，這樣，這些“事實”的最終確定，不僅需要公民、法人和其他組織將其知曉或控制的證據(jù)提交給行政機關(guān)，而且需要保證預(yù)測的準(zhǔn)確性。既然如此，就應(yīng)該多聽聽公民、法人和其他組織的意見和建議。另外，之所以說公共聽證有利于提高行政效能，是因為行政決策有一個“生命周期”，即分成行政行為的“作成”、“執(zhí)行”與“紛爭解決”的三個程序，而這三個程序之間“具有制度量能的互動關(guān)系。一個程序階段的制度量能(institutional capacity_building)提升，會影響到其他程序階段的程序負載量，前階段的制度或程序量能不足，往往造成下一階段的量能溢流。因而，貧乏的行政程序往往導(dǎo)致后續(xù)執(zhí)行的紛擾與爭訟程序的增加”。①也就是說，在行政行為的程序階段，當(dāng)我們通過行政參與程序(如公共聽證)提高了行政行為的準(zhǔn)確性和行政相對人對行政行為的接受程度時，行政行為在執(zhí)行階段就不會遇到阻力，也不會引發(fā)后續(xù)的復(fù)議糾紛和訴訟糾紛，進而在整體上提高了行政效能。

再次，透明化的管理需要行政公開——不僅包括信息公開和依據(jù)公開，而且包括過程公開，即將公共行政過程展示在公民、法人和其他組織的視野之內(nèi)。公共聽證恰好以公開為原則，因此有利于提高公共行政的透明度。

最后。公共聽證有利于提高行政行為的民主性。如前文所述，每個國家基于歷史原因或其他原因，對于民主的理解并不相同，但這并不妨礙它們引入和構(gòu)建行政參與制度。就中國而言，在歷史上找不到作為民主根基的個性張揚的影蹤，與新中國成立初期的民主記憶相伴隨的是揭發(fā)與批斗，還有使國家陷入無序狀態(tài)的群眾運動式大民主……或許基于此，每每提及民主，國家和社會公眾都非常謹慎。但不能回避的現(xiàn)實是：民主政治已經(jīng)作為法律目標(biāo)而存在。①在這種情況下，即使是行政機關(guān)微小的舉動，如告知行政相對人有陳述意見的權(quán)利，允許行政相對人申請聽證，并認真對待行政相對人的意見和建議，都具有示范效應(yīng)，都有利于提升社會公眾對民主的認同和信心，而“參與理論的基本想法是將行政決定的決策理性從實體問題的精確，轉(zhuǎn)移到相關(guān)利害關(guān)系人于行政決定程序的公平參與上，希望透過參與所獲致的程序理性來結(jié)合專業(yè)與民意，使行政決定取得正當(dāng)化的基礎(chǔ)”。

或許，會有如下疑問：《全面推進依法行政實施綱要》不是法律，甚至不是行政法規(guī)，何以產(chǎn)生規(guī)范公共行政的拘束力?或者說，《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、基本要求等的規(guī)定，為什么是中國式的法治政府的遠景?首先，根據(jù)《憲法》第89條的規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，對下列事項擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)：經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作；民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；對外事務(wù)；國防建設(shè)事業(yè)；民族事務(wù)；華僑、歸僑和僑眷事務(wù)。國務(wù)院行使“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與管理權(quán)”的方式包括“規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。雖然，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，《全面推進依法行政實施綱要》不是行政法規(guī)，但這并不能否定它的效力位階，至少，它對所有行政機關(guān)都具有拘束力。而且，在“新法規(guī)速遞”(1attp：／／www．1aw—lib．com／law)網(wǎng)站中，《全面推進依法行政實施綱要》以“法規(guī)”的名義而存在。其次，在印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》的同時，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)(全面推進依法行政實施綱要)的通知》，明確指出：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：現(xiàn)將《全面推進依法行政實施綱要》印發(fā)給你們，請結(jié)合本地區(qū)、本部門實際，認真貫徹執(zhí)行�！痹俅�，《全面推進依法行政實施綱要》發(fā)布后，各級行政機關(guān)紛紛制定實施細則，如《來賓市人民政府關(guān)于貫徹落實國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要的實施意見》[廣西壯族自治區(qū)來賓市人民政府(2006一11—7)]、《株洲市人民政府關(guān)于貫徹落實(全面推進依法行政實施綱要)的實施意見》[湖南省株洲市人民政府(2006—9—29)]、《長春市人民政府關(guān)于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的意見》[吉林省長春市人民政府(2006—6—6)]、《南寧市全面推進依法行政實施綱要五年規(guī)劃(2006—2010年)》[廣西壯族自治區(qū)南寧市人民政府(2006—2—19)]、《國家環(huán)境保護總局關(guān)于在環(huán)境保護系統(tǒng)貫徹實施(全面推進依法行政實施綱要)的五年規(guī)劃》(國家環(huán)境保護總局(2005—12—19)]，等等。同時，《全面推進依法行政實施綱要》也成為《武漢市人民政府重大行政決策事項聽證辦法(試行)》等地方政府規(guī)章的立法依據(jù)。最后，不能不提及的是，在中國的權(quán)力架構(gòu)中，全國人大及其常委會擁有最高立法權(quán)，但在實踐中，鑒于全國人大及其常委會的立法非常概括，對行政機關(guān)和社會公眾發(fā)生拘束力的更多的是國務(wù)院的行政法規(guī)、行政措施、行政決定和命令。近年來，全國人大及其常委會盡力擺脫“橡皮圖章”的稱謂，積極立法，但對行政的約束仍然是有限的。可以說，公共行政更多地體現(xiàn)為自我約束，即由國務(wù)院確立公共行政的規(guī)則。因此可以說，《全面推進依法行政實施綱要》描述了行政機關(guān)眼中的法治政府，也是未來中國法治政府的模型。在這一意義上，有利于實現(xiàn)《全面推進依法行政實施綱要》具體要求的公共聽證，就成了建設(shè)法治政府的基本制度。

(三)社會價值：構(gòu)筑政府與社會公眾之間的協(xié)商與合作機制

目前，中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，存在著一系列社會矛盾和社會沖突。在這些社會矛盾和社會沖突中，行政機關(guān)與社會公眾之間的矛盾和沖突格外引人注意，北京市發(fā)生的個體攤販崔英杰刺死城管監(jiān)察大隊執(zhí)法隊員李志強案即為典型例證。②而早在1983年，中國就有學(xué)者將“服務(wù)論”作為行政法的理論基礎(chǔ)，③近期亦有學(xué)者傾力論證該觀點。令人不解的是：一個以“為人民服務(wù)”為宗旨的政府，緣何使人民感受到的卻是處處與人民為敵?如果不剔除這個悖論，人民與行政機關(guān)之間的芥蒂就不會消失。

　　摘自：李春燕著《中國公共聽政研究》