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試論“民事執(zhí)行難”的成因及解決方法
關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行 成因 解決方法 探析
摘要：對案件的能否執(zhí)行，直接影響到當(dāng)事人對法院乃至對法律的信任與依賴，如果當(dāng)事人通過訴訟途徑只能討一個說法，而自己的合法權(quán)益得不到切實的保障，那么當(dāng)事人會喪失通過法律途徑解決糾紛的信心，對法律失去信任，進(jìn)而會通過其他的方法解決糾紛，破壞社會的安定團(tuán)結(jié)，影響社會的穩(wěn)定。由此，如何從根本上解決民事執(zhí)行難的問題已經(jīng)成為越來越多的法律界人士的關(guān)注焦點。
一、 民事強(qiáng)制執(zhí)行的意義
民事強(qiáng)制執(zhí)行，即當(dāng)事人之間的民事糾紛經(jīng)人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)作出生效法律判決后，負(fù)有債務(wù)的一方拒絕履行自己的義務(wù)，債權(quán)人可以申請民事強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)依據(jù)生效法律文書的內(nèi)容按照法律規(guī)定的程序強(qiáng)制債務(wù)人履行債務(wù)的活動或程序。
民事執(zhí)行就訴訟或仲裁中勝訴的當(dāng)事人而言，是其花費高昂的訴訟成本，經(jīng)過繁多法定程序主張權(quán)利的目的和歸宿；對判決（裁決）或調(diào)解結(jié)果的能否順利執(zhí)行，直接影響到當(dāng)事人的合法權(quán)益的維護(hù)目的是否達(dá)到。對當(dāng)事人來講，民事訴訟是解決糾紛的途徑而執(zhí)行是否到位才是權(quán)益是否能夠得到保障的根本。民事強(qiáng)制執(zhí)行直接體現(xiàn)國家司法的權(quán)威性，直接影響法律在公民心中的地位�？梢妶�(zhí)行工作在執(zhí)法各環(huán)節(jié)中的地位和重要性。
二、 民事強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)狀
現(xiàn)階段，民事執(zhí)行難已經(jīng)成為一種社會普遍現(xiàn)象，也已經(jīng)成為推行依法治國，推進(jìn)民主法制建設(shè)障礙的一個主要癥結(jié)。當(dāng)事人對法院工作的評價，最終的結(jié)果是要看執(zhí)行的結(jié)果，然而，對法律文書執(zhí)行的現(xiàn)狀卻不容樂觀，執(zhí)行難已是多年來困擾各級人民法院的首要問題�！鞍着�、空調(diào)、法律白條、贏了官司輸了錢、慘勝”等等新詞匯在社會上的逐漸流行說明法院的判決相當(dāng)一部分成了一紙空文，同時，也成為了人民群眾對法院工作不滿的焦點。
根據(jù)最高人民法院院長肖揚(yáng)2004年、2005年的《最高人民法院工作報告》：2003年全年共審結(jié)各類案件5687905件，涉案標(biāo)的金額7685億元。2003年全國法院全年共執(zhí)結(jié)案件2343868件，執(zhí)行標(biāo)的金額3434億元。2004年地方各級人民法院全年共審結(jié)婚姻家庭、繼承、合同、侵權(quán)等各類民事一審案件4303744件，訴訟標(biāo)的金額6390億元。2004年地方各級人民法院全年共執(zhí)結(jié)案件2150405件，執(zhí)行標(biāo)的金額3320億元。通過以上數(shù)字可以看出，我國現(xiàn)階段對民事案件的執(zhí)行率無論是案件數(shù)還是涉案標(biāo)的均達(dá)不到50，還有相當(dāng)一部分通過訴訟取得一個“說法”的當(dāng)事人并沒有真正的通過訴訟以維護(hù)自己的合法權(quán)益。最高人民法院的工作報告中，最高人民法院院長肖揚(yáng)也指出：“民商事案件執(zhí)行難問題已成為一大“頑癥””必須“采取有力措施解決執(zhí)行難”。
近年來，全國各地法院開展了各式各樣的“會戰(zhàn)式”、“運(yùn)動式”、“風(fēng)暴式”集中執(zhí)行行動，對積壓的執(zhí)行案件進(jìn)行強(qiáng)有力的執(zhí)行，但是我們應(yīng)當(dāng)看到，這些行動或許從表面上可以對“執(zhí)行難”的現(xiàn)象有所緩解，但這并不是解決執(zhí)行難的根本辦法，也不符合十六大報告一再強(qiáng)調(diào)的依法治國思想。
同時我們也應(yīng)當(dāng)注意到，對案件的能否執(zhí)行，也直接影響到當(dāng)事人對法院乃至對法律的信任與依賴，如果當(dāng)事人通過訴訟途徑只能討一個說法，而自己的合法權(quán)益得不到切實的保障，那么當(dāng)事人會喪失通過法律途徑解決糾紛的信心，對法律失去信任，進(jìn)而會通過其他的方法解決糾紛，破壞社會的安定團(tuán)結(jié)，影響社會的穩(wěn)定。
由此，如何從根本上解決民事執(zhí)行難的問題，已經(jīng)成為越來越多的法律界人士的關(guān)注焦點。
三、 民事強(qiáng)制執(zhí)行難的成因分析
1、 立法上的欠缺。
一直以來，我國對民事執(zhí)行的法律規(guī)定是在《民事訴訟法》中以民事訴訟分編的形式設(shè)《執(zhí)行程序》編，而沒有專門的執(zhí)行立法。民事執(zhí)行是作為民事訴訟的一部分規(guī)定的，共有30條規(guī)定作為民事強(qiáng)制執(zhí)行的程序及實體處理依據(jù)，而該30條規(guī)定對于維護(hù)法律尊嚴(yán)，保障法律實施，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益之具體體現(xiàn)的執(zhí)行工作而言，顯然不足，凸現(xiàn)許多先天不足。
這主要表現(xiàn)在：（1）、基本法內(nèi)容粗疏，而司法解釋在執(zhí)行中的地位卻異常顯要。 當(dāng)前我國民事強(qiáng)制執(zhí)行的基本法規(guī)定只有《民事訴訟法》第二百零七條至二百三十六條，我們可想而知，要想用這三十條規(guī)定來規(guī)范復(fù)雜的實踐操作顯然是非常困難的，這就必然導(dǎo)致司法解釋在執(zhí)行法律體系中充當(dāng)著舉足輕重的角色，更不論最高院下發(fā)的對執(zhí)行工作所作批復(fù)及其它通知、辦法涉及到的有關(guān)規(guī)定。長期以來，我國法院在執(zhí)行過程中主要是依賴這些司法解釋進(jìn)行操作，假使我們現(xiàn)在取消這些司法解釋，那么執(zhí)行制度還能否正常運(yùn)行就耐人尋味了�？傊�，執(zhí)行法律體系出現(xiàn)了基本法內(nèi)容粗疏、規(guī)定滯后、缺陷，而司法解釋等規(guī)定在執(zhí)行法律體系中地位處卻異常顯要的怪現(xiàn)象。
（2）、現(xiàn)行執(zhí)行制度法律規(guī)定分散，內(nèi)容少，可操作性不強(qiáng)。在司法實踐中，人民法院辦理執(zhí)行可循之章非常散亂，有關(guān)民事強(qiáng)制執(zhí)行的法律規(guī)定更是廖廖可數(shù)，具體主要包括以下幾則：《中華人民共和國民事訴訟法》、最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》、最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》，還有就是一些司法解釋、通知、批復(fù)、辦法及其它部門法中所涉及到的的相關(guān)條文。這些規(guī)定內(nèi)容相當(dāng)分散、缺失嚴(yán)重。比如對執(zhí)行擔(dān)保、案外人提出執(zhí)行異議的處理，目前只是要求各法院按有關(guān)法律及司法解釋辦理，而沒有作出系統(tǒng)明確的規(guī)定；對無故推諉拒不接受或協(xié)助執(zhí)行的單位及個人未規(guī)定責(zé)任追究制，對地方和部門保護(hù)主義如何制裁等等問題均未作出明確的規(guī)定。正是由于法律規(guī)范的疏漏，給法院執(zhí)行工作帶來了諸多不便，繼而影響了當(dāng)事人合法訴權(quán)的即時實現(xiàn)。舉一個簡單的例子：最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)委托執(zhí)行工作的若干規(guī)定》第四條規(guī)定：“受托法院收到委托手續(xù)不全的，執(zhí)行期限自受托法院收到齊全手續(xù)之日起計算”，但該條未對委托法院辦理齊全手續(xù)的期限予以限制，這就不可避免法院之間由于種種原因而利用該規(guī)定互相推諉、扯皮，由此而造成執(zhí)行期的拖沓。
（3）、立法者片面強(qiáng)調(diào)程序法的設(shè)計，而忽視了實體法方面的規(guī)定，導(dǎo)致當(dāng)事人在執(zhí)行中行使訴訟權(quán)益無章可循。無論是現(xiàn)行基本法亦或是司法解釋，均有一個共同的特點，那就是片面注重程序的規(guī)定，忽視了對執(zhí)行實體法方面的規(guī)定。在執(zhí)行實踐中，法院會經(jīng)常遇到各種派生性的糾紛，而要解決這些糾紛就必然會運(yùn)用到實體法方面的規(guī)定，且在當(dāng)前執(zhí)行權(quán)分為執(zhí)行裁決權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)、執(zhí)行命令權(quán)的情形下，假使沒有相應(yīng)的實體法規(guī)定，試問法院該如何正常行使執(zhí)行裁決權(quán)？以往，法院長期是依賴《民事訴訟法》等規(guī)定來處理，有甚者在遇到問題時臨時向上級法院請示，再等待逐級上報后的批復(fù)，這樣做必然會影響法院的執(zhí)行效率；而實體法方面的缺失，又必然導(dǎo)致當(dāng)事人在執(zhí)行中訴權(quán)不能得以完整行使，其本質(zhì)也就是剝奪了當(dāng)事人諸如抗辯權(quán)等合法訴權(quán)的行使，從而容易導(dǎo)致執(zhí)行不公。
（4）法律威懾性不足。在許多人看來，《民事訴訟法》主要是針對民事訴訟的規(guī)定，而對于“訴訟”的理解，大多數(shù)人認(rèn)為一審、二審、再審的過程才是訴訟，而執(zhí)行階段不屬于訴訟。執(zhí)行是對訴訟結(jié)果的執(zhí)行，而執(zhí)行本身不屬于訴訟過程。導(dǎo)致許多人對民事強(qiáng)制執(zhí)行的重要性認(rèn)識不足。在一般老百姓眼里，甚至在某些領(lǐng)導(dǎo)心目中，民事訴訟法是打官司的法，執(zhí)行沒有專門法律，對不執(zhí)行法院裁判也是犯法的意識是很淡薄的，更因為隨處都能聽到或見到周圍的人（單位）沒有執(zhí)行法院裁判并沒有被怎么樣，所以，從內(nèi)心里并不懼怕被法院執(zhí)行，助長了一些被執(zhí)行人逃避債務(wù)的僥幸心理，無形中給地方保護(hù)、給說情者心理以有恃無恐。
2、 執(zhí)法力度的薄弱
現(xiàn)在，民事執(zhí)行的執(zhí)行機(jī)關(guān)是人民法院。人民法院設(shè)執(zhí)行庭（或稱執(zhí)行局），作為人民法院的一個業(yè)務(wù)庭，專門負(fù)責(zé)對人民法院生效判決、調(diào)解法律文書及仲裁裁決，行政處罰決定的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)。該業(yè)務(wù)庭要對本院的所有的未主動履行的民事判決、調(diào)解，以及仲裁委的裁決、相關(guān)行政機(jī)關(guān)的處罰決定、外地法院的委托執(zhí)行進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。隨著民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的增多及專業(yè)性要求，法院對民事案件的審理作了詳細(xì)的劃分，許多地方的法院都對民事審判庭的業(yè)務(wù)進(jìn)行了一般民事、經(jīng)濟(jì)、知識產(chǎn)權(quán)甚至有勞動爭議、人身傷害等更為詳盡的劃分，增設(shè)了業(yè)務(wù)庭及審判人員，但是對執(zhí)行庭工作人員的人員配置、辦公設(shè)施的配置卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上需要。造成了普遍存在的“重審理，輕執(zhí)行”的現(xiàn)象的存在。
執(zhí)行工作人員的缺少與越來越多的執(zhí)行案件的矛盾日益突出，執(zhí)行工作人員還要面臨工作考核、地方保護(hù)等多種來自關(guān)方面的執(zhí)行阻力。使得越來越多的人對執(zhí)行標(biāo)的大、被執(zhí)行人在本地、難度小的案件愿意執(zhí)行，而對于異地執(zhí)行、標(biāo)的小、難度大的案件，都不愿辦理的情況，使得許多有執(zhí)行可能的案件得不到有力的執(zhí)行。
因執(zhí)行工作的難度大、人員少，使得現(xiàn)實中許多對被執(zhí)行人財產(chǎn)的線索搜集等應(yīng)由執(zhí)行機(jī)關(guān)依職權(quán)行使的工作卻交由申請人負(fù)責(zé)提供，從而導(dǎo)致了許多的申請人與法院、與被申請人、與第三人的糾紛。
另外，《刑法》規(guī)定，對有能力履行而拒不履行法院生效的判決、裁定的，可以依法追究拒不執(zhí)行法院判決、裁定罪的刑事責(zé)任，對于此類案件的偵查是在公安機(jī)關(guān)，而對于對此類案件的舉報法律沒有規(guī)定，現(xiàn)實中一般是法院的執(zhí)行機(jī)關(guān)移送，公安機(jī)關(guān)對于申請執(zhí)行人的舉報一般不予受理。而法院的執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有權(quán)利直接查處此類案件，移送的少之又少，使得雖有《刑法》的嚴(yán)格規(guī)定，但缺少執(zhí)行措施。
3、 社會缺少征信體制
在中國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，社會信用意識并沒有隨之建立，因而缺乏對失信的懲戒機(jī)制，造成全社會嚴(yán)重的信用危機(jī)。而這種征信制度的缺失，使得失去信用的人并得不到相應(yīng)的懲罰或限制，其社會評價并未因其失信而降低�，F(xiàn)在有許多案件的被執(zhí)行人，通過轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)，拒不履行生效法律文書，卻可以大行其道，其生活質(zhì)量、社會信譽(yù)度等都不會受到影響。嚴(yán)重的影響了當(dāng)事人通過法律途徑解決糾紛的信心，損害了法律的尊嚴(yán)。
四、 民事強(qiáng)制執(zhí)行難的解決方法探討
1、 執(zhí)行立法及執(zhí)行局的設(shè)立構(gòu)想
（1） 制定《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》
制定單獨的《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》在法理上具有可行性，強(qiáng)制執(zhí)行與民事訴訟是兩種不同的法律制度，二者在基本理念、指導(dǎo)原則以及具體的程序設(shè)計上都存在很大差別。制定獨立的民事強(qiáng)制執(zhí)行法，擺脫現(xiàn)行民事訴訟法體例、結(jié)構(gòu)及基本原則的限制，可以使其體例更加完善、結(jié)構(gòu)更加合理、內(nèi)容更加全面，也符合世界執(zhí)行立法的潮流。
筆者認(rèn)為，《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》應(yīng)對以下問題作出明確規(guī)定：
①《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》應(yīng)對民事強(qiáng)制執(zhí)行的程序、實體都作出詳細(xì)的，可操作性強(qiáng)的規(guī)定，以方便執(zhí)行人員在具體工作中真正“有法可依”。
②以法律的形式確定執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府歸屬性。一直以來，我國司法界都在追求“審執(zhí)分立”的執(zhí)行模式，但是在現(xiàn)實中，執(zhí)行庭（局）作為人民法院的一個業(yè)務(wù)庭，其人員、辦公設(shè)施等統(tǒng)一由法院負(fù)責(zé)，而執(zhí)行法官的身份也脫離不了“法官”的光環(huán)。筆者認(rèn)為，要做到真正的審執(zhí)分立，應(yīng)該將執(zhí)行的權(quán)利移交政府。因為對已經(jīng)生效的法律文書的執(zhí)行行為，其實是一種行政權(quán)力，這種權(quán)力的實施，應(yīng)該由政府實施。
③以法律的形式確定拒不執(zhí)行法院判決、裁定罪由執(zhí)行局負(fù)責(zé)立案偵查。《中華人民共和國刑法》規(guī)定，拒不執(zhí)行已生效的判決、裁定的，情節(jié)嚴(yán)重的，可以依法追究拒不執(zhí)行判決、裁定罪的刑事責(zé)任，但是對該罪的偵查權(quán)是在公安機(jī)關(guān)。而應(yīng)由誰向公安機(jī)關(guān)報案法律上也沒有相關(guān)的規(guī)定。到底是申請人報案還是執(zhí)行機(jī)關(guān)移送模糊不清，導(dǎo)致現(xiàn)在真正被追究刑事責(zé)任的被執(zhí)行人微乎其微，《刑法》的規(guī)定并未能真正的做到打擊拒不執(zhí)行法院判決、裁定的行為。筆者認(rèn)為：歸屬于政府的執(zhí)行局，在對法院生效法律文書的執(zhí)行過程中，如果發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有執(zhí)行能力而拒不執(zhí)行法院的判決、裁定，依法律授予自己的職權(quán)立案偵查，無論是從工作的方便性上還是對拒不執(zhí)行法院判決、裁定行為的威懾性上，都要好很多。
④以法律的形式確定政府救濟(jì)。對于支付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、傷殘補(bǔ)助金等一些與申請人的最基本生活息息相關(guān)的執(zhí)行款項，如果被執(zhí)行人確實無履行能力的案件，為了滿足申請人的最基本的生活需要，可以以法律的形式確定政府救濟(jì)。以法律的形式確定可實施政府救濟(jì)的案由及政府救濟(jì)基金的來源。
（2） 設(shè)立隸屬于政府的執(zhí)行局
如前所述，真正要做到審執(zhí)分離，應(yīng)該將執(zhí)行機(jī)關(guān)的性質(zhì)重新定位，法院是國家法律的執(zhí)行者，是糾紛的裁判者，而執(zhí)行局是法院作出的生效法律文書的執(zhí)行者，這種權(quán)力應(yīng)歸屬于行政權(quán)力，那么執(zhí)行局的性質(zhì)就應(yīng)該是隸屬于同級政府的一個行政機(jī)關(guān)。執(zhí)行局應(yīng)是隸屬于同級人民政府的，依法執(zhí)行各種生效法律文書的行政機(jī)關(guān)。這樣的定位，對執(zhí)行局的工作是很有好處的。①執(zhí)行局所執(zhí)行的生效的法律文書并不僅僅包括法院的判決、裁定，還包括仲裁機(jī)關(guān)的裁決書、行政機(jī)關(guān)的處罰決定書，將執(zhí)行局定位于政府的專門的行政機(jī)關(guān)，可以很好的解決現(xiàn)實中存在的“重判決，輕裁決，輕處罰”的執(zhí)行怪現(xiàn)象。②執(zhí)行局的政府歸屬性可以解決現(xiàn)在普遍存在的執(zhí)行工作人員不足，資金、裝備不足的現(xiàn)象。執(zhí)行局歸屬于政府后，對于執(zhí)行工作人員實行公務(wù)員管理，其工作資金、裝備等由同級財政負(fù)責(zé)。③有利于執(zhí)行局在執(zhí)行工作中與各行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)。④對于執(zhí)行過程中遇到的問題，可以依職權(quán)作出相應(yīng)的行政處罰，當(dāng)事人有申請復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利，明晰執(zhí)行局的職責(zé)，加強(qiáng)對執(zhí)行局的監(jiān)督管理。
2、 異地執(zhí)行的責(zé)任分配
異地執(zhí)行一直是執(zhí)行工作中的難點，為此，最高人民法院曾專門下發(fā)關(guān)于異地執(zhí)行的規(guī)定，對異地執(zhí)行作出了許多規(guī)定，但是該規(guī)定的出臺，并未從根本上解決異地執(zhí)行難的問題。筆者認(rèn)為：對于執(zhí)行局的異地執(zhí)行，可以參考公安機(jī)關(guān)的異地辦案。對于被執(zhí)行人在外地的執(zhí)行案件，申請人可以到本地執(zhí)行局申請強(qiáng)制執(zhí)行，本地執(zhí)行局受理后，可以委托被執(zhí)行人所在地的執(zhí)行局協(xié)助調(diào)查被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況或?qū)Ρ粓?zhí)行人采取強(qiáng)制措施，也可以通過被執(zhí)行人所在地執(zhí)行局協(xié)助，到被執(zhí)行人所在地對被執(zhí)行人的財產(chǎn)進(jìn)行查封或?qū)Ρ粓?zhí)行采取強(qiáng)制措施。
被執(zhí)行人及被執(zhí)行的財產(chǎn)可能在全國各地，這與公安機(jī)關(guān)對刑事案件的偵查是有相似性的，筆者認(rèn)為，執(zhí)行局對異地執(zhí)行的工作模式可以參考或借鑒公安機(jī)關(guān)異地辦案的工作模式，在此不再贅述。
3、 社會征信體制的建立和完善
國家應(yīng)盡快建立具有中國特色的社會征信體制。對公民（企業(yè)）的資信狀況、信譽(yù)、經(jīng)濟(jì)能力等信息建立公民（企業(yè)）個人信息卡，工商機(jī)關(guān)、銀行等與公民生活息息相關(guān)的行政機(jī)關(guān)可以查詢公民的個人資信狀況。而每個公民（企業(yè)）的信息卡是唯一的，同該該信息卡可以一目了然的了解持卡人的資信狀況，如果持卡人有未歸還的錢款或正在被執(zhí)行的信息，可以使持卡人的日常生活得到限制，比如到銀行貸款，銀行發(fā)現(xiàn)持卡人有不良記錄，即可以拒絕貸款，一來可以保障自己的貸款安全，二來對有不良記錄者也是一種懲罰。
4、 設(shè)立民事執(zhí)行救濟(jì)制度
可能有些案件，被執(zhí)行人確實沒有執(zhí)行能力，而申請人卻對案件款有迫切的需要，比如死亡補(bǔ)償費、傷殘補(bǔ)助金、工傷津貼、贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費等。有的案件在當(dāng)事人通過訴訟取得了勝訴后，可能因被執(zhí)行人的執(zhí)行能力等因素，確實無法執(zhí)行。對這種現(xiàn)象，現(xiàn)在的通行做法就是申請人自認(rèn)倒霉，國家對這種情況也沒有任何的公力救濟(jì)。這也與現(xiàn)行的執(zhí)行體制是有關(guān)系的。如前面所提到的，現(xiàn)在的執(zhí)行局是隸屬于法院的，而法院的性質(zhì)也決定了法院并沒有對社會公眾資源（如稅收、捐款）等的支配權(quán)，所以對于在民事執(zhí)行中的社會公力救濟(jì)的責(zé)任讓法院去實施是不可行的，但是，如果執(zhí)行局歸屬政府，政府對社會公眾實施公力救濟(jì)是完全可行的。政府的執(zhí)行局在對民事案件的執(zhí)行中，如果發(fā)現(xiàn)符合法律規(guī)定的需要由公力救濟(jì)的執(zhí)行案件，可以由執(zhí)行局申請對申請人進(jìn)行公力救濟(jì)，以保障申請人的最基本生活需要。如果被執(zhí)行人有執(zhí)行能力后，所執(zhí)行的案件款進(jìn)入政府救濟(jì)基金。
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