[ 余勁松 ]——(2009-6-24) / 已閱27370次
（四）我國農(nóng)業(yè)補貼制度中生存權與發(fā)展權平等的理念
在農(nóng)業(yè)補貼立法中要以平等生存權和發(fā)展權為中心，以保護農(nóng)民利益視為農(nóng)業(yè)補貼的核心理念。首先，公平權是憲法確定的公民的基本人權之一，具有重要的法價值。農(nóng)民權益的平等權保護在憲法層面上包括法律適用的平等權和法律制定的平等權。然而，中國卻長期優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，對農(nóng)業(yè)實行負保護，使投資過度向工業(yè)傾斜，對農(nóng)業(yè)的投資嚴重不足，農(nóng)田水利等基礎設施及配套設施不健全，導致農(nóng)業(yè)基礎地位更加脆弱；工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”、不合理的負擔、農(nóng)村儲蓄資金的巨額凈流出；教育體制上的城市偏好及近乎失控的教育高收費、亂收費；財稅體制上的索大于予，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅體制上的財權與事權的嚴重不對稱，以及國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向與財政資金投資上的非農(nóng)偏好等等，所有這一切都是歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民權益的表現(xiàn)。這些因素相互作用，共同導致了農(nóng)民收入較低、農(nóng)業(yè)投入較弱，影響了農(nóng)民生活水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高。中國農(nóng)民處于不平等的地位，他們的平等權在無形中被剝奪掉了。其次，法律適用上的平等權外，還必須在立法源頭上保證其平等權，即法律制定的平等權。法律適用的平等權雖然重要，但是，這種平等是一種形式的平等，已經(jīng)不完全適合現(xiàn)代平等權的憲法意義。因為，保護農(nóng)業(yè)和農(nóng)民權益所依據(jù)的法律未必公平。在這種情況下，執(zhí)法和司法越“公平”，對農(nóng)民就越不公平。在立法中對農(nóng)業(yè)這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、對農(nóng)民這一弱勢群體要予以平等對待，禁止立法歧視。羅爾斯也認為，正義的根本問題是社會制度即規(guī)則的公平性。因此，“當立法者被禁止在其立法中進行不合理的分類時，這就在平等的階梯上前進了一大步�！盵12]可以說，現(xiàn)在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權益保護的結果不公平，其根源在于起點不公平中的規(guī)則不公平。所以，治標更要治本，治本就是要廢除這些歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的政策，反映在立法理念上，就是農(nóng)業(yè)補貼科學立法應當擯除中國原有的以城鄉(xiāng)二元結構為起點的立法理念，充分認識農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，重視農(nóng)業(yè)的基礎性戰(zhàn)略地位和多功能性。
目前，中國正在步入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市帶動農(nóng)村”的發(fā)展階段，國家保護、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護廣大農(nóng)民權益也是這一發(fā)展階段的必然要求，在農(nóng)業(yè)補貼方面也正在研究制定《農(nóng)業(yè)補貼條例》。在這次《農(nóng)業(yè)補貼條例》制定過程中，應在立法理念上，將農(nóng)民利益視為農(nóng)業(yè)補貼的核心理念，以平等生存權和發(fā)展權為中心，充分重視農(nóng)民生存權和發(fā)展權的平等，通過農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進行一定的特別保護，通過合理的優(yōu)惠待遇，直接實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權益保障的結果公平。只有這樣才不至于出現(xiàn)損害農(nóng)民權益的制度設計，才能使農(nóng)業(yè)補貼法律制度從立法源頭上符合法律正義，有著堅實的社會土壤而被廣大公眾信仰和推崇。
在農(nóng)業(yè)補貼立法中，要把可持續(xù)性公平作為農(nóng)業(yè)補貼的制度性理念，保障農(nóng)業(yè)補貼利益的實現(xiàn)。公平正義是衡量一個社會文明和進步的重要尺度，也是每一個現(xiàn)代社會孜孜以求的理想和目標。社會的公平，在于給每個人以所應得，保障其基本權利得以實現(xiàn)，這是法制建設的重要內(nèi)容，即法律制度的目的性理念。農(nóng)業(yè)補貼制度所要實現(xiàn)的可持續(xù)性公平，即實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)一樣的公平發(fā)展權，而且必須是一種持續(xù)性的公平；實現(xiàn)農(nóng)民與其他階層一樣的平等生存權與發(fā)展權，保障農(nóng)民利益的有效實現(xiàn)，最終使農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村獲得公平的生存、發(fā)展機會，得到利益的正當合理分配�？沙掷m(xù)性公平包括權利可持續(xù)性公平、機會可持續(xù)性公平和分配的可持續(xù)性公平。權利可持續(xù)性公平指通過農(nóng)業(yè)補貼制度建設，將農(nóng)民獲得補貼的權力以法律的形式確定下來，使其享有平等的、持續(xù)性補貼權利，而不是被剝奪某種公平的自由。機會可持續(xù)性公平，指通過進行合理的農(nóng)業(yè)補貼制度設計，提供創(chuàng)造機會平等的條件，來保障農(nóng)民獲得平等、持續(xù)性的補貼的機會，實際上也是使農(nóng)業(yè)獲得與其他產(chǎn)業(yè)一樣的平等發(fā)展，即一種生存權與發(fā)展權平等的實現(xiàn)。分配持續(xù)性公平，實際也被視為結果公平，也是人們評判社會公平程度的最直接的和主要的依據(jù)。“應該平等考慮每個人的利益。從道德觀點看，每個人的生命都同等重要，因此應該平等考慮每個人的利益�！� [13]在這里指農(nóng)業(yè)補貼制度的建設，應充分地將社會的存量、增量利益進行合理的分配，在農(nóng)業(yè)為國家經(jīng)濟建設提高了重要基礎保障的同時，也應給予其正當?shù)睦娣峙�，而且這種分配必須是一種持續(xù)性的公平分配，這樣才能保障整個社會持續(xù)性地前進和進步。
（五）從差異性權利義務、互補性權利義務到互補性制度規(guī)則
差異性權利義務與“不同情況不同對待”、“共同但有區(qū)別責任”本質(zhì)上是一致的。農(nóng)業(yè)補貼制度中的“不同情況不同對待”、“共同但有區(qū)別責任”屬于一個新穎和重要的法律原則。它所蘊涵的權利義務差異性體現(xiàn)在以下方面：就城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)來說，非農(nóng)業(yè)相關主體目前屬于“義務優(yōu)先”。 非農(nóng)業(yè)相關主體應當“率先”承擔義務并且在承擔方面作出符合自身能力實際的義務，這與非農(nóng)業(yè)相關主體的經(jīng)濟先發(fā)、財務實力、技術能力、人力資源優(yōu)勢以及其歷史和現(xiàn)實情況等方面是相輔相成的。而就農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民富裕來說，農(nóng)業(yè)相關主體（主要指農(nóng)民）目前屬于“權利優(yōu)先”。具體表現(xiàn)在，那些欠發(fā)達、需要國家支持和發(fā)展的農(nóng)業(yè)及其相關產(chǎn)業(yè)享有享受國家農(nóng)業(yè)補貼的權利而暫時不需要支付對應的代價或不履行相當?shù)牧x務。這意味著允許農(nóng)業(yè)相關主體在特定的時期內(nèi)依然可以享受合理的補貼權利，即農(nóng)業(yè)發(fā)展至少在一定時間里需要有一個受到法律認可和保護的適度發(fā)展空間，農(nóng)業(yè)相關主體不應承諾和承擔與其經(jīng)濟先發(fā)、財務實力、技術能力、人力資源優(yōu)勢不相適應的義務。
差異性權利義務在一定程度上體現(xiàn)了針對不同對象和在特定時期內(nèi)“實質(zhì)公平”先于“形式公平”的思想。從公司的角度，農(nóng)業(yè)相關主體暫時只享受權利、不履行義務，看起來是“權義結構”的權利、義務的分配與組合上的不對等，看起來對非農(nóng)業(yè)相關主體造成了“不平等”，但從歷史的角度，國家長期實行的工農(nóng)業(yè)剪刀差，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展導致大量農(nóng)業(yè)利益向城市流動的事實，以及農(nóng)業(yè)相關主體最終亦需要履行其義務說明了，不可能存在絕對的權利和絕對的義務，權利和義務存在著辯證統(tǒng)一的關系。所以，無論是非農(nóng)業(yè)相關主體在城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)方面現(xiàn)實性的“義務優(yōu)先”或是農(nóng)業(yè)相關主體在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民富裕方面暫時性的“權利優(yōu)先”，最終必須回歸于權利義務的一致性和統(tǒng)一性上來。
因此，體現(xiàn)此一主體的權利與彼一主體的義務和此一主體的義務與彼一主體的權利的平衡關系的互補性權利義務理應上升為互補性制度規(guī)則。在現(xiàn)時的中國，農(nóng)民作為社會地位低下的弱勢群體處于一種結構性的社會歧視之中，一般不具備自我改變的能力和自我發(fā)展的潛力，必須訴諸外在的權威對其進行特別的權利保護。邊沁認為，公權力機關的職責就是通過避苦求樂來增進社會的幸福。他確信，如果組成社會的個人是幸福和美滿的，那么整個國家就是幸福和昌盛的。[14]現(xiàn)有農(nóng)民權利需要更多的關懷和對待，現(xiàn)有農(nóng)民生存權、發(fā)展權應當拋棄只是在形式上強調(diào)主體之間的公平與自治，而不問其實質(zhì)上公平與否的傳統(tǒng)。筆者認為要實現(xiàn)農(nóng)民與其他個人、群體同等地參與經(jīng)濟、政治、社會和文化發(fā)展并享有發(fā)展成果的權益和維護這些權益，必須有一種新的互補性權利義務配置制度規(guī)則，即應更多的體現(xiàn)為一種傾斜性的權利配置制度規(guī)則。
在權利配置過程中，能否貫徹“向弱者傾斜”的原則是衡量一個國家人權保護體系合理度的重要指標。所謂傾斜性的權利配置是指通過公權力介入弱者與相對強者所形成的私權關系，實行政策性傾斜，從單純的向弱、貧、無權者與強、富、有權者提供平等的政策設計、安排到有意識地向弱、貧、無權者提供更多的政策、制度設計、安排，以期平衡兩者的力量對比，實現(xiàn)兩者實質(zhì)上的平等。對社會弱勢群體權利進行特別保護的理論基礎價值取向是以“不平等”求正義。日本學者橋本公亙認為，法的平等，所以非為絕對的平等之意，而為相對的平等之意者，系由于現(xiàn)實生活中之具體的人類，具有事實上之差異，如忽視此種差異，而實現(xiàn)數(shù)學的平等，寧為不平等之強制。[15]
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* 中國人民大學法學院教授、博士生導師。
** 華中農(nóng)業(yè)大學文法學院教授、武漢大學法學博士、博士研究生導師。
[①] 張領先等：《農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策研究綜述》，載《商業(yè)研究》2005年第20期。
[②]徐顯明：《生存權論》，載《中國社會科學》1992年第5期。
[③]佟唯真編：《中國人權白皮書總覽》，新華出版社1998年版，第3頁。
[④][南斯拉夫]米蘭·布拉伊奇著：《國際發(fā)展法原則》，中國對外翻譯出版公司1989年版，第364頁。
[⑤] 李林著：《當代人權理論與實踐》，吉林人民出版社1996年版，第318頁。
[⑥] 李長健等：《從利益到權利：農(nóng)業(yè)補貼制度的法理分析與發(fā)展研究》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2007年第1期。
[⑦] 人權不僅包括公民、政治權利，而且包括經(jīng)濟、社會、文化權利；不僅包括個人人權，還包括集體人權[EB/OL]，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_698247.htm，訪問日期：2008-1-26．
[⑧] [美]羅爾斯著：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，第7頁。
[⑨] [德]馬克思著：《雇傭勞動與資本》，載《馬克思恩格斯選集》，人民出版社1972年版。
[⑩] [美]羅爾斯著：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，第54頁。
[11] 農(nóng)村公共財政的體系分為向外傾斜、自我平衡和向內(nèi)傾斜三種。1978年以后我國在經(jīng)濟持續(xù)增長和市場化進程中不斷加深的條件下，農(nóng)村公共財政體系一直顯著向外傾斜，政府從農(nóng)村集中各種收入遠遠高于政府對農(nóng)村的支出。農(nóng)村公共財政向外傾斜是造成“三農(nóng)”問題的主要原因之一。向內(nèi)傾斜的農(nóng)村公共財政是其制度環(huán)境的必然要求，只有適應這一特征進行制度創(chuàng)新，才能促使農(nóng)村經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)和諧發(fā)展。
[12] [美] 羅爾斯著：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，第33頁。
[13] [加拿大]金里卡著：《當代政治哲學（上）》，劉莘譯，上海三聯(lián)書店2001年版，第63頁。
[14] [美]E·博登海默著：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第10頁。
[15] 林紀東著：《比較憲法》，五南圖書出版公司1980年版，第183頁。
* 中國人民大學法學院教授、博士生導師。
** 華中農(nóng)業(yè)大學文法學院教授、武漢大學法學博士。
[16] [日]大須賀明著：《生存權論》，林浩譯，法律出版社2001年版，第10—13頁。
[17] 政策層面積極作為 化解全球化沖擊[EB/OL]，http：//finance．sina．com．cn/roll/20061211/08561091193．shtml．2008-02-24．
[18] 稱為“白箱”是為了與其他三箱匹配，不僅是為了保持表述上的一致性，而且是體現(xiàn)該類補貼制度的透明性與對實質(zhì)公平的追求。
[19] [美]羅爾斯著：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，三聯(lián)書店2002年版，第447頁。
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