[ 劉建昆 ]——(2009-9-24) / 已閱6567次
公物行政機關(guān)對輕微的“增加公物負擔(dān)”行為有容忍義務(wù)
劉建昆
公物負擔(dān)，是我“生造”或者提煉的詞匯，來源于德國法上的道路建設(shè)負擔(dān)，與法國行政法學(xué)上的“公產(chǎn)儲備”相當(dāng)，大致是指為了公產(chǎn)自身的可用性，而持續(xù)的給與清潔、保養(yǎng)、維護、維修等行為。
我國的城市攤販問題，即是公物法中較為顯著的問題。一般來說，城市攤販可能出現(xiàn)的公物法上的不利后果主要是：
1、影響公物的正常利用秩序。這種危害在單個攤販時，問題不大，而主要出現(xiàn)于攤販聚集于道路公物，影響道路公物正常通行的時候。不過，從生活經(jīng)驗中看，攤販聚一般集只是階段性的高發(fā)與下班后的一段時間。
2、增加公物的養(yǎng)護維護負擔(dān)。這種后果是最常見的，雖然不是必然的。在攤販經(jīng)營中，往往出現(xiàn)煙塵氣味損害空氣環(huán)境，臟水垃圾的隨意丟棄等行為，甚至有的在店外經(jīng)營中損壞了樹木、道路。客觀的說，這些行為是具有一定的危害后果的。
“相對集中行政處罰權(quán)”實施中，采取了“查處取締無照經(jīng)營”的辦法來處置攤販�！安樘幦【啛o照經(jīng)營”是國家經(jīng)濟管理權(quán)，而對公物的保護罰性質(zhì)上屬于公物警察權(quán)，二者雖然都是行政處罰權(quán)，但存在輕重之別。相對集中行政處罰權(quán)這一做法，實際上體現(xiàn)出對同一行為人的有牽連關(guān)系的多個違法行為“擇一重處斷”的執(zhí)法思想，同時因為存在執(zhí)法主體的變更，所以被視為“制度創(chuàng)新”。
民法上有學(xué)者認為，攤販無須登記即是合格的“商自然人”；登記后則成為“個體工商戶”，而二者應(yīng)是不同的商法主體，都應(yīng)該是合格的。我比較贊同這種觀點。但是，攤販增加公物負擔(dān)的行為，仍然具有一定的危害性，甚至在現(xiàn)行法上，具有可懲罰性。
然而類似的增加城市公物負擔(dān)的行為，與故意的盜竊和破壞相比，實在是比較輕微的。提供城市公物給社會公眾或者市民使用，本身就是一種行政給付，一些輕微的增加公務(wù)物負擔(dān)的行為，行政機關(guān)沒有必要進行過于嚴(yán)厲的懲處。就實際執(zhí)行來看，城管對于攤販問題，多采取驅(qū)逐等行政即時強制的辦法，真正進入處罰程序的似乎并不多見；但是因此造成的民憤是十分巨大的。
類似的，還有一些基于社會風(fēng)俗的活動，例如因為結(jié)婚在城市樹木綠燈上張貼“喜”字，在道路上燃放鞭炮；因為喪事在道路上祭祀或者燃燒紙活。這些民俗類的活動，都有可能造成公物的輕微損害，或者增加公物負擔(dān)。雖然我們可以以“移風(fēng)易俗”的教育引導(dǎo)活動改變這些民俗，但是實際上一段時間內(nèi)徹底改變民俗的難度是很大的。因此，在一定階段，行政機關(guān)應(yīng)該對基于民生或者民俗的類似活動給與相當(dāng)?shù)倪m度容忍，盡量減少公物警察權(quán)的啟動，以便集中精力打擊主觀惡性和社會危害性更大的其他侵占損壞公物的違法犯罪。
二○○九年九月二十二日
