[ 王敬文 ]——(2010-6-22) / 已閱13916次
關于大中型水庫農(nóng)村移民安置山林土地所有權問題初探
王敬文
摘要
在我國大規(guī)模經(jīng)濟建設中，大中型水庫建設成為經(jīng)濟建設的主要內容之一，而其中涉及安置農(nóng)村移民的山林土地所有權性質問題，現(xiàn)行法律規(guī)定比較模糊，不利于權利人行使權利，也不利于政府對這些山林土地實施行政管理。筆者從以下幾方面對此作出分析，并提出相應的建議。
主題詞：移民安置；山林土地；權屬
一、我國的土地所有權制度及用于大中型水庫農(nóng)村移民安置的山林土地所有權性質的規(guī)定
1、我國的土地所有權制度。我國的土地所有權制度分為國家所有和農(nóng)民集體所有兩種形式。我國憲法第十條第一款、第二款、第三款規(guī)定：“ 城市的土地屬于國家所有。 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。 我國土地管理法第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。由此可見，我國的土地所有制分兩種，一為國家所有，一為農(nóng)民集體所有。城市居民集體不享有土地所有權。土地管理法第四十三條第一款規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第四十三條第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。由此可見，如國家建設所需土地原屬農(nóng)民集體所有的話，則需通過征收轉為國家所有之后，才可使用（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施及公益事業(yè)占地除外）。即國家可以通過征收將農(nóng)民集體所有的土地轉化為國有，但不能將已是國有的土地轉化為農(nóng)民集體所有，即土地所有權的轉化是不可逆轉的。
2、用于農(nóng)村移民安置的山林土地所有權性質的規(guī)定。國家大中型水利水電工程建設占用的山林土地的所有權屬國家。其農(nóng)村移民外遷，國家在安置地征收給遷入地移民使用的山林土地（以下簡稱遷入地移民使用的山林土地）的所有權屬國家還是屬農(nóng)民集體，法律規(guī)定不明確。《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）第四十三條規(guī)定：“大中型水利水電工程建成后形成的水面和水庫消落區(qū)土地屬于國家所有，由該工程管理單位負責管理，并可以在服從水庫統(tǒng)一調度和保證工程安全、符合水土保持和水質保護要求的前提下，通過當?shù)乜h級人民政府優(yōu)先安排給當?shù)剞r(nóng)村移民使用”。第三十六條規(guī)定：“農(nóng)村移民安置用地應當依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦理有關手續(xù)”。由此可見，大中型水利水電工程建成后形成的水面、水庫消落區(qū)及水利水電工程設施所占用的山林土地當然屬于國有。農(nóng)村移民安置用地依土地管理法和農(nóng)村土地承包法辦理有關手續(xù)，相對于遷入地農(nóng)村移民而言，其含義主要包括兩個方面：一是指國家按土地管理法的規(guī)定，向安置區(qū)農(nóng)民集體征收山林土地交由遷入的農(nóng)村移民集體管理使用；二是指遷入的農(nóng)村移民集體將國家征收并交給其管理使用的山林土地，依農(nóng)村土地承包法的規(guī)定發(fā)包給集體內的移民經(jīng)營管理并受益。這些山林土地的使用權已明確，是屬于農(nóng)村移民集體或移民戶。但這些山林土地的所有權屬于國家還是屬于農(nóng)村移民集體，尚不明確。
二、遷入地移民使用的山林土地所有權不明所帶來的困惑
由于遷入地移民使用的山林土地所有權不明，至少帶來如下困惑：
1、困惑之一：如國家建設需要使用遷入地移民使用的山林土地，其用地手續(xù)如何辦理？有關費用向誰支付？如這些山林土地的所有權已屬國有，則依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定，“建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（一）國家機關用地和軍事用地；（二）城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”，的規(guī)定，建設單位通過出讓等有償使用方式或劃撥方式取得土地使用權，土地出讓金交國家；如這些山林土地的所有權仍屬遷入地移民集體，則依《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規(guī)定，由國家向被征地的農(nóng)村移民集體或個人補償土地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費，土地所有權轉為國有之后，再依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定辦理用地手續(xù)。
2、困惑之二：遷入地移民再建房使用山林土地，是按使用國有土地的規(guī)定辦理用手續(xù)？還是按使用農(nóng)村集體土地的規(guī)定辦理用地手續(xù)？農(nóng)村移民遷入到新的居住地安置之后，因改善移民居住條件的需要，極有可能需在本移民集體使用的土地上建造住房。如這些土地的所有權已屬國有，則建房的移民需依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定辦理用地手續(xù)，費用是會比較高的。如這些土地的所有權屬移民集體，則《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條（屬于農(nóng)用地轉為建設用地的規(guī)定）的規(guī)定辦理審批手續(xù)”的規(guī)定辦理用地手續(xù)。
3、困惑之三：新林權證如何填發(fā)？這次集體林權制度改革，要對遷入地移民使用的山林換發(fā)新林權證，其林地所有權是填國有？還是填該農(nóng)村移民集體所有？這涉及到新林權證如何填發(fā)的問題。如這些林地的所有權屬于國家，則證中“林地所有權”一欄應填“國有”，如屬于遷入地移民集體所有，則應填該移民集體的名稱。
三、明確遷入地移民使用的山林土地所有權
為解決困惑，也為給移民一個公平、明確的待遇，必須明確遷入地移民使用的山林土地的所有權。因國家建設而移民，移民對象為國家作出了貢獻。移民集體在移民之前，一般在原居住地有自己享有所有權的山林土地，這種所有權包括占有、使用、收益和處分的權利，是一種完全物權。如果遷入地農(nóng)村移民使用的山林土地的所有權屬國有的話，他們對這些山林土地所享有的只是占有、使用、收益的權利，不享有處分權，即所享有的是一種不完全物權。失去的是完全物權，得到的是不完全物權，這對遷入地農(nóng)村移民來說，是不公平的。為體現(xiàn)公平原則，改善移民生活，發(fā)展農(nóng)村移民經(jīng)濟，這類遷入地移民使用的山林土地的所有權應屬遷入地農(nóng)村移民集體。目前，個別省市已有這樣的規(guī)定。如《廣東省維護水庫移民土地山林房產(chǎn)權屬的若干規(guī)定》（ 廣東省人民政府 1989年6月6日頒布，1989年7月1日實施）第二條規(guī)定：“水庫移民是指因國家水利水電建設需要被遷離原居住地而重建家園者。 水庫移民安置時，由當?shù)厝嗣裾畡澖o移民的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體所有的土地，包括宅基地、水田、菜地、旱地、園地、水塘、山林地和荒山荒地（含‘四固定’后劃給的土地），在交接時無論手續(xù)是否完備，其土地的所有權和使用權一律歸移民集體所有。經(jīng)移民整治增加、使用達五年以上的土地或移民開墾使用五年以上的其他土地，已經(jīng)形成使用權的，除國有土地外，其土地所有權歸移民集體所有；開墾使用不滿五年但權屬無爭議的也歸移民繼續(xù)使用”。為此，建議通過國家立法，明確規(guī)定政府向安置地農(nóng)民集體征收后交給遷入地農(nóng)村移民使用的山林土地的所有權屬于遷入地農(nóng)村移民集體。
作者單位：湖南省資興市人民政府山林權屬糾紛調處辦公室
聯(lián)系地址：湖南省資興市林業(yè)局院內。郵編：423400
