[ 鄧久發(fā) ]——(2010-11-1) / 已閱11884次
論民事執(zhí)行實施權(quán)和裁決權(quán)兩權(quán)分立機制的構(gòu)建
鄧久發(fā) 李周珍
[摘要] 隨著我國司法改革不斷推進，全國法院系統(tǒng)積極開展執(zhí)行工作改革，建立執(zhí)行分權(quán)機制已是大勢所趨。本文通過對民事執(zhí)行權(quán)概念及特征的把握，從執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)兩權(quán)分立運行改革的意義、分權(quán)模式等方面進行了論述，并闡明了執(zhí)行實施權(quán)和裁決權(quán)的內(nèi)容、機構(gòu)設(shè)置、人員配備、兩權(quán)制約等方面的內(nèi)容，探索建立符合法院執(zhí)行工作規(guī)律的執(zhí)行分權(quán)運行機制，以執(zhí)行公正為核心，以公開、高效、廉潔為目標，從體制上加強對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督和制約。
[關(guān)鍵詞] 執(zhí)行權(quán)；裁決權(quán)；實施權(quán)；兩權(quán)分立
長期以來，由于對執(zhí)行工作的特殊性、獨立性缺乏足夠的認識，我國在司法實踐中往往將執(zhí)行工作作為審判工作的延伸，采取超職權(quán)主義的執(zhí)行模式，過分強調(diào)執(zhí)行權(quán)實施的結(jié)果。執(zhí)行權(quán)的高度集中行使，一方面造成社會對法院執(zhí)行工作期望值過高，不管什么原因出現(xiàn)執(zhí)行不能，當事人都歸咎于法院；另一方面，執(zhí)行案件分配到承辦人后，從調(diào)查被執(zhí)行財產(chǎn)到采取執(zhí)行措施，從變更、追加執(zhí)行主體到審查處理案外人異議，從采取民事制裁措施到審查對民事制裁措施的復(fù)議申請等，都由執(zhí)行員一人作主，缺乏必要的透明度和公開性，無法從權(quán)力運行機制上保證執(zhí)行公開、公正，容易造成執(zhí)行權(quán)的濫用，損害當事人的合法權(quán)益。權(quán)力不受制約監(jiān)督必然導(dǎo)致濫用和腐敗，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。[1]在執(zhí)行權(quán)運行機制改革過程中，對執(zhí)行權(quán)進行合理配置，將傳統(tǒng)的執(zhí)行權(quán)分解為實施權(quán)和裁判權(quán)并分權(quán)行使非常必要，是構(gòu)建執(zhí)行權(quán)監(jiān)督制約機制，防止執(zhí)行權(quán)濫用，最終實現(xiàn)執(zhí)行的公正和效率的關(guān)鍵。
一、民事執(zhí)行權(quán)的概念及特征
�。ㄒ唬┟袷聢�(zhí)行權(quán)的概念
民事執(zhí)行權(quán)，指國家民事執(zhí)行機關(guān)在特定的條件下為落實已生效法律文書確定的內(nèi)容所依法享有的．指向性明確且極具強制性的一種權(quán)能。[2]
�。ǘ┟袷聢�(zhí)行權(quán)的特征
民事執(zhí)行權(quán)依我國現(xiàn)行法律規(guī)定由人民法院行使，主要具備以下幾個特征：
1.強制性。民事執(zhí)行權(quán)是當義務(wù)人拒不履行生效的法律文書確定的義務(wù)時，執(zhí)行機關(guān)以國家強制力為后盾，以強迫債務(wù)人履行義務(wù)為手段，實現(xiàn)債權(quán)人債權(quán)的一種國家權(quán)力，與當事人主動履行義務(wù)相對應(yīng)。強制性是民事執(zhí)行權(quán)最為重要的特征，是執(zhí)行程序得以順利進行的重要保證。
2.專屬性。民事執(zhí)行權(quán)是國家統(tǒng)治權(quán)的一部分，因此，民事執(zhí)行權(quán)是專屬于國家的。但是，作為一個抽象的政治實體，國家無法直接行使民事執(zhí)行權(quán)，所以需要以法律形式將該權(quán)力授予專門的國家機關(guān)，由其直接行使，其他任何組織和個人均不能成為行使民事執(zhí)行權(quán)的主體。民事執(zhí)行權(quán)的專屬性特征，能夠保證國家統(tǒng)治權(quán)的完整性，與其他國家權(quán)力共同實現(xiàn)國家職能。
3.制約性。雖然民事執(zhí)行權(quán)是一種國家權(quán)力，但其作用于私權(quán)領(lǐng)域，是公權(quán)力對私權(quán)利的干涉，因此在運行過程中必然受到私權(quán)的制約，以體現(xiàn)公權(quán)對當事人處分權(quán)的尊重，防止公權(quán)力侵犯私權(quán)利。比如在民事執(zhí)行權(quán)的啟動方面，除了法律規(guī)定的幾種案件由審判員移送執(zhí)行員執(zhí)行外，其他案件一般必須由當事人申請才能啟動執(zhí)行程序。不僅民事執(zhí)行權(quán)的啟動要受當事人處分權(quán)的制約，而且在執(zhí)行過程中，當事人也能對權(quán)力運行產(chǎn)生實質(zhì)的影響，例如，申請人表示可以延期執(zhí)行、申請人撤銷執(zhí)行申請等行為能夠產(chǎn)生相應(yīng)的中止執(zhí)行及終結(jié)執(zhí)行的效力。
二、 構(gòu)建執(zhí)行權(quán)兩權(quán)分立運行機制
建立執(zhí)行兩權(quán)分立制度，就是使傳統(tǒng)執(zhí)行權(quán)一分為二，行使執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)的人各司其職，各負其責(zé)，互相監(jiān)督，互相制約�？v觀世界上大部分國家，執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)也都是分立行使的。[3]
（一）執(zhí)行實施權(quán)的主要內(nèi)容
1.調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)是實施強制執(zhí)行的一項重要權(quán)力，是保障執(zhí)行實施的重要條件。執(zhí)行程序中的調(diào)查權(quán)包括：查證、調(diào)查被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況；責(zé)令被執(zhí)行人據(jù)實報告財產(chǎn)狀況和履行能力；執(zhí)行人員在進行調(diào)查和調(diào)查遇阻時，有權(quán)采取必要的強制措施排除妨害等。
2.實施強制措施權(quán)。執(zhí)行人員經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)時，可根據(jù)金錢、動產(chǎn)、不動產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利等不同的執(zhí)行對象，分別采取查封、扣押、凍結(jié)、劃撥、提取收入等強制執(zhí)行措施。
3.執(zhí)行財產(chǎn)處分權(quán)。對已經(jīng)實施查封、扣押、凍結(jié)等強制執(zhí)行措施的財產(chǎn)，行使實施權(quán)的執(zhí)行人員可根據(jù)具體情況在依法委托評估后決定采取強制拍賣、變賣、以物抵債等處分性措施。
4.其他執(zhí)行實施權(quán)。執(zhí)行程序中的其他執(zhí)行實施行為還包括：執(zhí)行財產(chǎn)變現(xiàn)后價款的發(fā)放；執(zhí)行款項的收取與支付；參與執(zhí)行中分配方案的制定與財產(chǎn)的分配；送達執(zhí)行中的各種法律文書；對執(zhí)行案件提出執(zhí)行中止、執(zhí)行終結(jié)的建議等等。
（二）執(zhí)行裁決權(quán)的主要內(nèi)容
1.審查權(quán)。執(zhí)行機構(gòu)接到執(zhí)行案件后，首先要對執(zhí)行依據(jù)進行審查，其主要內(nèi)容包括：提起執(zhí)行的手續(xù)是否完備，執(zhí)行法院對案件有無管轄權(quán)，申請執(zhí)行的法律文書是否符合條件、是否已生效，執(zhí)行當事人是否合格，申請執(zhí)行是否超過了法律規(guī)定的期限，當事人之間是否已經(jīng)達成和解協(xié)議等。經(jīng)審查確定申請執(zhí)行的權(quán)利確實存在，即作出執(zhí)行裁定，開始對債務(wù)人的執(zhí)行。
2.執(zhí)行異議裁決權(quán)。執(zhí)行當事人和利害關(guān)系人在執(zhí)行過程中提出的程序異議和實體異議，如對執(zhí)行人員違法執(zhí)行的異議、案外人就執(zhí)行標的物主張所有權(quán)的異議等，執(zhí)行人員有權(quán)在執(zhí)行程序中予以裁決。
3.參與分配裁決權(quán)。參與分配中需裁決的事項主要有：對執(zhí)行標的物享有法定優(yōu)先權(quán)、法定抵押權(quán)和擔保物權(quán)的其他債權(quán)人申請參加分配，是否準許的決定；執(zhí)行債權(quán)人、其他債權(quán)人或債務(wù)人對分配有不同意見時進行裁決。
4.中止執(zhí)行、終結(jié)本次執(zhí)行程序及終結(jié)執(zhí)行的裁定權(quán)。在執(zhí)行過程中，當發(fā)生民事訴訟法上規(guī)定的應(yīng)當中止執(zhí)行或終結(jié)執(zhí)行的情形時，執(zhí)行法官有權(quán)裁定中止執(zhí)行、終結(jié)本次執(zhí)行程序或終結(jié)執(zhí)行。
5.復(fù)議決定權(quán)。按民事訴訟法第105條之規(guī)定，當事人或負有協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的單位對執(zhí)行法院作出的拘留、罰款決定不服的，可以向上一級法院申請復(fù)議。為充分保障有關(guān)當事人的權(quán)利，許多法院在有關(guān)規(guī)定及流程管理中還增加了對執(zhí)行裁決不服的復(fù)議程序。
6.其他重大事項裁決權(quán)。執(zhí)行程序中的其他重大事項還包括：被執(zhí)行主體的變更和追加；執(zhí)行擔保的審查和接受；公證債權(quán)文書和仲裁裁決的不予執(zhí)行；決定暫緩執(zhí)行等。
7.執(zhí)行復(fù)查權(quán)及糾錯權(quán)。目前因執(zhí)行救濟制度不健全，當事人或利害關(guān)系人的權(quán)利在執(zhí)行中受到侵害時，更多的是向本院院長或上級法院，以及向人大、檢察院提出執(zhí)行申訴，申請救濟。對這類申訴，應(yīng)有專門的機構(gòu)、專門人員進行復(fù)查，如發(fā)現(xiàn)錯誤，依照法定程序進行糾錯。這些也應(yīng)屬于執(zhí)行裁決權(quán)的范疇。
�。ㄈ﹫�(zhí)行機構(gòu)設(shè)置及人員配置構(gòu)想
構(gòu)建執(zhí)行權(quán)兩權(quán)分立運行機制，將執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)交由不同的部門行使，貫徹分權(quán)運行的理念，進行兩權(quán)分工與合作，能在更高層次上實現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一。要確保兩種權(quán)能的有效發(fā)揮，執(zhí)行實施機構(gòu)與執(zhí)行裁判機構(gòu)必須分離，即執(zhí)行局與執(zhí)行裁判庭并列。[4]筆者認為，法院內(nèi)應(yīng)設(shè)職級并列的執(zhí)行庭和執(zhí)行局，二者互相獨立互不隸屬，分別行使執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)。同時，要按照行政權(quán)與司法權(quán)的不同屬性，遵循其權(quán)力運行規(guī)律，對行使執(zhí)行實施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)的組織與人員進行合理安排。
1.設(shè)立執(zhí)行庭。執(zhí)行中不可避免地存在著裁判活動。[5]裁決權(quán)的行使對實施權(quán)起決定和引導(dǎo)作用。[6]執(zhí)行裁判權(quán)由專門設(shè)立的執(zhí)行庭行使，對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的實體和程序爭議進行裁決。上下級法院執(zhí)行庭各自獨立行使裁決權(quán)，不存在行政上的隸屬關(guān)系，上級法院執(zhí)行庭只能通過審判監(jiān)督程序?qū)ο录壏ㄔ旱牟脹Q進行事后監(jiān)督，以保證執(zhí)行法官的獨立性。執(zhí)行庭遵循少而精的原則，配備一定數(shù)量的執(zhí)行法官，歸入法官序列，與其他審判庭室的法官按照同一標準選拔和任命。為避免法院機構(gòu)膨脹，執(zhí)行庭可由原執(zhí)行程序中進行執(zhí)行裁決的人員組成，并將其從原執(zhí)行機構(gòu)中剝離出來，列入審判序列。民事執(zhí)行裁決機構(gòu)獨立設(shè)置，較之于其在執(zhí)行局內(nèi)設(shè)置，優(yōu)勢在于保證民事執(zhí)行權(quán)的有效分權(quán)，發(fā)揮民事裁決權(quán)對民事執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督作用；執(zhí)行裁決權(quán)由專門的執(zhí)行法官行使，較之于民事執(zhí)行裁決權(quán)由其他業(yè)務(wù)庭的法官兼任行使，最大的優(yōu)勢就體現(xiàn)在效率上。執(zhí)行法官熟悉執(zhí)行工作，熟悉案情，沒有其他審判業(yè)務(wù)分散精力，能夠在發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上迅速做出判斷和裁決，提高執(zhí)行工作的效率。同時，在執(zhí)行裁決庭配備一定數(shù)量的書記員，輔助法官并從事文書送達等事務(wù)性工作，保證執(zhí)行法官的專業(yè)性和中立性。
2.設(shè)立執(zhí)行局。在法院設(shè)執(zhí)行局，由執(zhí)行員負責(zé)民事案件的具體執(zhí)行工作，其組織機構(gòu)及工作原則遵循行政權(quán)運行的規(guī)律。執(zhí)行局與法院內(nèi)其他審判庭室互相獨立，上下級法院的執(zhí)行局之間實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，垂直管理，便于集中各局資源，保證執(zhí)行工作的順利開展，形成統(tǒng)一管理、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一指揮的局面。上級法院執(zhí)行局可依法對下級法院執(zhí)行實施權(quán)的具體行使情況進行事前和事后監(jiān)督，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的效率優(yōu)勢。執(zhí)行員列入公務(wù)員序列，按照公務(wù)員標準統(tǒng)一進行選拔、任命和考核。執(zhí)行局實行首長負責(zé)制。根據(jù)各地執(zhí)行權(quán)行使的實踐及法律的規(guī)定，可以在執(zhí)行局配置一定數(shù)量的司法警察，聽令于執(zhí)行員，不具有獨立的意志。這種制度安排可以在保證執(zhí)行改革穩(wěn)定性(即執(zhí)行權(quán)仍由法院行使)的前提下，在法院系統(tǒng)內(nèi)進行最大程度的分權(quán)，達到執(zhí)行權(quán)內(nèi)部制約的目的，同時也為執(zhí)行權(quán)配置今后的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。
三、實行執(zhí)行權(quán)兩權(quán)分立運行機制的意義
執(zhí)行分權(quán)模式，是執(zhí)行機構(gòu)改革中重要組成部分，民事執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)兩權(quán)分立運行，打破了原有的集權(quán)式的封閉的運行機制，使民事執(zhí)行權(quán)的行使更具民主性和開放性，其合理的分工，是提高工作效率的基礎(chǔ)，通過分權(quán)形成權(quán)責(zé)明確、各司其職的良性運行機制，是權(quán)力運行更加順暢的保證。執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)兩權(quán)分立運行機制的意義主要有如下幾點：
�。ㄒ唬⿲崿F(xiàn)執(zhí)行資源優(yōu)化配置
在兩權(quán)分立的機制運行模式下，根據(jù)不同案件的不同特點，依據(jù)不同權(quán)能的特征配備不同的執(zhí)行人員，根據(jù)其個人的不同特點安排不同的執(zhí)行任務(wù)，使其各司其職、各負其責(zé)，有效取得執(zhí)行代價與執(zhí)行收益的最優(yōu)化平衡。兩權(quán)分立運行確保了高效辦案，主要表現(xiàn)為：
1.實現(xiàn)資源優(yōu)化組合。對于有執(zhí)行條件且不須進行裁決的案件，由有執(zhí)行實施權(quán)的辦案組依照法定程序?qū)嵤⿵娭茍?zhí)行，從而實現(xiàn)最大的經(jīng)濟效益。
2.依法保護執(zhí)行當事人的合法權(quán)益。對于執(zhí)行難度較大，且需要做出裁決的案件，投入相對精干的執(zhí)行力量，由執(zhí)行裁決組依照法定程序公開、公正地行使審查、裁判權(quán)。
3.具有節(jié)約司法資源的質(zhì)效。對不具備執(zhí)行條件的案件，受被執(zhí)行人履行能力的限制，被執(zhí)行人確無可供執(zhí)行的財產(chǎn)或申請人不能提供被執(zhí)行人下落或財產(chǎn)的線索，可以采取中止執(zhí)行或發(fā)放《債權(quán)憑證》的方式，對當事人享有的債權(quán)和強制執(zhí)行請求權(quán)依法確認，中止執(zhí)行或終結(jié)本次執(zhí)行活動，將繼續(xù)查找被執(zhí)行人下落或財產(chǎn)線索的責(zé)任轉(zhuǎn)由申請人承擔，同時明確告知當事人在被執(zhí)行人具備履行能力時，可以隨時行使強制請求權(quán)并恢復(fù)執(zhí)行。對此類情況的案件除恢復(fù)執(zhí)行的外，不再投入執(zhí)行力量，以避免因進一步無效投入造成執(zhí)行資源的浪費。
（二）最大限度確保執(zhí)行程序公正
在執(zhí)行程序中，程序法具有優(yōu)于實體法的地位，執(zhí)行程序具有高于執(zhí)行結(jié)果的意義，執(zhí)行程序公正與否可以作為評判執(zhí)行結(jié)果的依據(jù)。對涉及執(zhí)行異議、監(jiān)督機構(gòu)關(guān)注、當事人上訪、變更追加被執(zhí)行主體、執(zhí)行案件涉及的法律關(guān)系沒有明文規(guī)定等情況，一律經(jīng)過執(zhí)行聽證，依法賦予當事人充分的舉證、質(zhì)證、辯論的權(quán)利，有利于執(zhí)行當事人的直接參與，平等地保護了雙方當事人的合法權(quán)益，也便于監(jiān)督機關(guān)以及社會公眾對執(zhí)行程序的監(jiān)督。
�。ㄈ└纳妻k理執(zhí)行案件過程中權(quán)力過于集中的問題
傳統(tǒng)的執(zhí)行權(quán)運行模式存在的弊端就是執(zhí)行權(quán)的高度集中。一起執(zhí)行案件交給執(zhí)行員后，整個執(zhí)行過程均由執(zhí)行員一個人說了算。由于執(zhí)行員手中的權(quán)力過大且集中，又缺乏有效的監(jiān)督和制約機制，具有很大的主觀性和隨意性，容易造成錯誤執(zhí)行，甚至違法執(zhí)行，同時也使外來的不法干預(yù)有機可乘，致使執(zhí)行的司法獨立無司法保障。實行兩權(quán)分立機制，分流過于集中的權(quán)力，能有效改善這一問題。
（四）強化內(nèi)部監(jiān)督，促進案件質(zhì)量的提高，杜絕執(zhí)行干警違法辦案、實現(xiàn)執(zhí)行公正
沒有制約的權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，任何權(quán)力都有被濫用的可能，執(zhí)行案件由一個人說了算，監(jiān)督軟弱無力，導(dǎo)致執(zhí)行亂、亂執(zhí)行的現(xiàn)象普遍存在，執(zhí)行員或怠于行使執(zhí)行權(quán)滋生執(zhí)行難，或濫用執(zhí)行權(quán)出現(xiàn)執(zhí)行亂。金錢案、關(guān)系案和人情案也沒有從根本上得到遏制，執(zhí)行效率和執(zhí)行質(zhì)量低下。因此必須改變執(zhí)行權(quán)集中行使的狀況，分解執(zhí)行權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力制衡。執(zhí)行分權(quán)，不但有兩權(quán)的制約，而且也帶來了執(zhí)行的透明度和公開性，從而促進執(zhí)行工作的廉潔性。
�。ㄎ澹┨岣吡藞�(zhí)行法官依法執(zhí)行的水平和能力，增強了執(zhí)行法官的責(zé)任心
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