[ 劉輝 ]——(2003-8-8) / 已閱28747次
繼續(xù)盤(pán)問(wèn)、留置制度芻議
劉輝
一九九五年二月二十八日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第12次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民警察法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)為維護(hù)社會(huì)治安秩序，有權(quán)對(duì)符合法定條件的有違法犯罪嫌疑的人員行使繼續(xù)盤(pán)問(wèn)權(quán)、留置權(quán)。按照《人民警察法》第9條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察在維護(hù)社會(huì)治安秩序時(shí)對(duì)于經(jīng)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)仍然不能證實(shí)或排除被當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)人的違法犯罪嫌疑，同時(shí)符合規(guī)定的四種條件時(shí)，將被當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)人帶至公安機(jī)關(guān)，經(jīng)該公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，將被當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)人留置在公安機(jī)關(guān)，以保證繼續(xù)盤(pán)問(wèn)的順利進(jìn)行。留置盤(pán)問(wèn)權(quán)主要包括兩方面的內(nèi)容。一方面是公安機(jī)關(guān)的人民警察經(jīng)該公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)對(duì)有違法犯罪嫌疑的人予以扣留，另一方面是公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)被留置人繼續(xù)進(jìn)行盤(pán)問(wèn)調(diào)查。公安機(jī)關(guān)行使繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置權(quán)必須遵循如下程序：{一}公安機(jī)關(guān)人民警察在執(zhí)行追捕逃犯，調(diào)查案件，巡邏執(zhí)勤，維護(hù)公共場(chǎng)所治安秩序，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等職務(wù)活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)有形跡可疑，有違法犯罪嫌疑的人員；（二）經(jīng)出示表明自己人民警察身份的工作證件，對(duì)發(fā)現(xiàn)的嫌疑對(duì)象進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)；（三）經(jīng)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)，仍不能證實(shí)或排除嫌疑對(duì)象的違法犯罪嫌疑，同時(shí)符合《人民警察法》規(guī)定的四種條件時(shí)，將嫌疑對(duì)象帶至公安機(jī)關(guān)，經(jīng)該公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，對(duì)嫌疑對(duì)象予以留置、繼續(xù)盤(pán)問(wèn)。繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置制度的實(shí)施，對(duì)于公安機(jī)關(guān)打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)治安秩序提供了重要的法律支持和制度保障。但在《人民警察法》的實(shí)施過(guò)程中，超范圍留置，隨意留置現(xiàn)象層出不窮，個(gè)別公安機(jī)關(guān)甚至把留置作為一種扣押“人質(zhì)”的手段，嚴(yán)重侵犯了公民的人身自由權(quán)利。同時(shí)，隨著公民依法維權(quán)的意識(shí)不斷增強(qiáng)，繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置制度中存在的問(wèn)題，又常常將公安機(jī)關(guān)及其人民警察置于非常不利的位置。在當(dāng)前貫徹“三個(gè)代表”重要方針和依法治國(guó)方略深入人心之際，為切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵犯，有必要對(duì)《人民警察法》規(guī)定的繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置制度中存在的法律問(wèn)題進(jìn)行深入探討，以便更好地打擊犯罪，保護(hù)人民。因此，筆者以為，由于《人民警察法》第九條規(guī)定了繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置制度，這在客觀上就產(chǎn)生了一系列的法律事實(shí)和法律后果，再加之在實(shí)際執(zhí)法中一些不規(guī)范的行為，更加引起了人們對(duì)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)制度所產(chǎn)生的法律后果的關(guān)切，對(duì)于繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置制度在法律性質(zhì)、法律后果、救濟(jì)制度、適用對(duì)象、法律程序等方面的問(wèn)題值得進(jìn)行深入探討。
需要說(shuō)明的是，本文在對(duì)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置制度進(jìn)行討論時(shí)，力圖站在既保護(hù)公民的合法權(quán)利、規(guī)范公安機(jī)關(guān)依法行政，又適合我國(guó)國(guó)情、有利于公安機(jī)關(guān)打擊犯罪、保護(hù)人民的角度。
一、 繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置的法律性質(zhì)
繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置制度是由《人民警察法》第9條規(guī)定的。公安部在隨后發(fā)布的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈人民警察法〉有關(guān)問(wèn)題的解釋》中又特別規(guī)定：“經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，公安派出所，城市公安分局和縣（市）公安局可以設(shè)留置室”。據(jù)此，有人就理解為在事實(shí)上就形成繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置制度的實(shí)際內(nèi)容為：被盤(pán)問(wèn)人經(jīng)該公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)后，即被留置于留置室，以便繼續(xù)盤(pán)問(wèn)。在留置室的設(shè)置中，公安部規(guī)定，留置室必須具備“安全、衛(wèi)生、通風(fēng)、采光”等基本條件。正是出于安全考慮，留置室一般都是“鐵門(mén)、鐵窗、鐵鎖”。很明顯，對(duì)于公民和社會(huì)而言，繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置的現(xiàn)實(shí)意義就是公安機(jī)關(guān)以限制人身自由為手段對(duì)被繼續(xù)盤(pán)問(wèn)人進(jìn)行留置以以保證繼續(xù)盤(pán)問(wèn)得以順利進(jìn)行的一種強(qiáng)制性法律措施。于是，他們就提出這種強(qiáng)制措施是行政強(qiáng)制措施還是刑事強(qiáng)制措施的問(wèn)題？
在回答這個(gè)問(wèn)題之前，特別需要引起注意的是，《人民警察法》并沒(méi)有明確規(guī)定繼續(xù)盤(pán)問(wèn)等同于留置，也沒(méi)有對(duì)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置的法律含義予以明確，同時(shí)也沒(méi)有規(guī)定對(duì)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)人必須采取留置手段。當(dāng)然，《人民警察法》在這發(fā)面做了模糊處理，具體原因在此暫不討論。依筆者理解，繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置是兩種不同性質(zhì)的法律行為。繼續(xù)盤(pán)問(wèn)是一種警察調(diào)查權(quán)（中國(guó)人民公安大學(xué)教授余凌云在《警察調(diào)查權(quán)之法律控制》一文中就明確指出繼續(xù)盤(pán)問(wèn)制度是警察調(diào)查權(quán)），留置是一種行政強(qiáng)制措施。
繼續(xù)盤(pán)問(wèn)既然是一種調(diào)查權(quán)，那么，被調(diào)查對(duì)象既可能是自愿配合調(diào)查，也可能是被強(qiáng)制接受調(diào)查。也就是行政法學(xué)上的任意性調(diào)查和強(qiáng)制性調(diào)查。任意調(diào)查，是運(yùn)用最為廣泛的一種調(diào)查方法，指純粹依賴被調(diào)查人協(xié)助和同意而進(jìn)行的調(diào)查；強(qiáng)制性調(diào)查即是指依賴強(qiáng)制性手段迫使被調(diào)查人接受調(diào)查。表面上看，好像繼續(xù)盤(pán)問(wèn)是強(qiáng)制調(diào)查，但如前所述，《人民警察法》并未規(guī)定對(duì)被繼續(xù)盤(pán)問(wèn)人必須留置，那么也就可以理解為如果被繼續(xù)盤(pán)問(wèn)人自愿接受公安民警繼續(xù)盤(pán)問(wèn)，那么，繼續(xù)盤(pán)問(wèn)就是一種任意性調(diào)查；反之，只有當(dāng)被繼續(xù)盤(pán)問(wèn)人拒絕配合公安民警繼續(xù)盤(pán)問(wèn)時(shí)，繼續(xù)盤(pán)問(wèn)才會(huì)是一種強(qiáng)制性調(diào)查。
當(dāng)前的一種通行的觀念是把留置與繼續(xù)盤(pán)問(wèn)相等同，這于公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)是極為不利的。因?yàn)榱糁米鳛橐环N行政強(qiáng)制措施，將會(huì)引起一系列的法律后果，這在后面再討論。我們先來(lái)看看為什么說(shuō)留置是一種行政強(qiáng)制措施。
關(guān)于對(duì)留置的法律性質(zhì)的認(rèn)定，《人民警察法》沒(méi)有作處明確的規(guī)定，對(duì)于其法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是走過(guò)一段曲折的道路。最初就有人不承認(rèn)留置是一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，而認(rèn)為是一項(xiàng)刑事強(qiáng)制措施。
我們知道，刑事強(qiáng)制措施來(lái)源于《刑事訴訟法》的明確規(guī)定。根據(jù)《刑事訴訟法》第六章的有關(guān)規(guī)定，刑事強(qiáng)制措施只有如下五種：拘傳、取保候?qū)�、監(jiān)視居住、拘留、逮捕。很顯然，留置盤(pán)問(wèn)措施不是刑事強(qiáng)制措施。
根據(jù)《人民警察法》第6條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)具有雙重職能，一是刑事偵查職能，即公安機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其發(fā)現(xiàn)的犯罪事實(shí)立案并采取偵查所需的法律措施；二是行政管理職能。公安機(jī)關(guān)行使繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置權(quán)是一種行政行為，這一點(diǎn)在理論上應(yīng)當(dāng)沒(méi)有分歧。1997年公安部在下發(fā)給各公安機(jī)關(guān)的《公安機(jī)關(guān)人民警察基本系質(zhì)考試復(fù)習(xí)題要》（公安部政治部編）一書(shū)中給留置所下的定義是：“留置是指公安機(jī)關(guān)為維護(hù)社會(huì)治安秩序，在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)被盤(pán)問(wèn)人依法進(jìn)行繼續(xù)盤(pán)問(wèn)的一種治安行政措施�！边@里我們注意到，公安部政治部在定義中并未使用“強(qiáng)制”二字 。那么，留置盤(pán)問(wèn)究竟是不是一種行政強(qiáng)制措施？
行政法學(xué)上給行政強(qiáng)制措施的定義是：“行政強(qiáng)制措施，系指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為維護(hù)和實(shí)施行政管理秩序，預(yù)防和制止社會(huì)危害事件與違法行為的發(fā)生與存在，依照法律法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)特定公民、法人或者其他組織的人身、行為、及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行臨時(shí)性約束或處置的限權(quán)性強(qiáng)制措施行為”。行政強(qiáng)制措施作為一種獨(dú)立的具體行政行為，又作為行政強(qiáng)制行為的一個(gè)構(gòu)成要件，具有下列法律特征：1、強(qiáng)制性。它意味著當(dāng)行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制措施時(shí)，對(duì)象人具有隱忍的義務(wù)，否則要承擔(dān)法律后果；2、非處分性。它一般是限制權(quán)利，而不是處分權(quán)利；3、臨時(shí)性。強(qiáng)制措施都是一種中間行為，而不是最終行為；4、實(shí)力性。以作為物理性的動(dòng)作為特征，如對(duì)人身的約束。仔細(xì)分析一下，留置的特征與行政強(qiáng)制措施的特征完全吻合。1、強(qiáng)制性。它是不以被盤(pán)問(wèn)人的意志為轉(zhuǎn)移的；2、非處分性�！度嗣窬旆ā返�9條明確規(guī)定：“經(jīng)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)被盤(pán)問(wèn)人需要依法采取拘留或者其它強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)在前款規(guī)定的期間作出決定；在前款規(guī)定的期間不能作出上述決定的，應(yīng)當(dāng)立即釋放被盤(pán)問(wèn)人�！庇纱丝梢�(jiàn)，留置具有非處分性；3、臨時(shí)性。留置的時(shí)間一般為24小時(shí)，最長(zhǎng)不超過(guò)48小時(shí)。可見(jiàn)，它只是一種臨時(shí)性限制人身自由措施；4、實(shí)力性。留置措施是由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施，被留置盤(pán)問(wèn)人在留置期間人身失去自由。
很顯然，從理論上來(lái)講，留置是一種行政強(qiáng)制措施。
近幾年來(lái)，公安部在一些規(guī)范性文件中已經(jīng)明確承認(rèn)留置是一項(xiàng)限制人身自由的強(qiáng)制措施，如1998年10月13日公安部批復(fù)給北京市公安局的《關(guān)于盤(pán)問(wèn)留置時(shí)間可否折抵勞動(dòng)教養(yǎng)期限的批復(fù)》（公復(fù)字[1998]4號(hào)）中就明確指出“在辦理勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)，對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)人采取留置等限制人身自由的強(qiáng)制措施先期羈押的，其被羈押時(shí)間應(yīng)當(dāng)折抵勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)間�！�
在司法實(shí)踐上，近年來(lái)已經(jīng)有一些公民對(duì)公安機(jī)關(guān)的留置決定提起行政訴訟，得到了法院的支持。
1999年4月，湖北省鄂州市農(nóng)民劉祥安因涉嫌盜竊同村村民的珍珠蚌被鄂州市梁子湖區(qū)公安分局留置盤(pán)問(wèn)，后因證據(jù)不足釋放。此后，劉祥安狀告該分局非法限制其人身自由。當(dāng)?shù)貎杉?jí)法院都認(rèn)為梁子湖區(qū)公安分局留置劉祥安的行為是一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，劉祥安有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)提出起訴。后來(lái)經(jīng)鄂州市中級(jí)人民法院裁定，以梁子湖區(qū)公安分局違反法定程序?yàn)橛�，判決撤銷(xiāo)了該分局對(duì)劉祥安的留置決定。
承認(rèn)留置是一項(xiàng)強(qiáng)制措施，既是法學(xué)理論的勝利，也是我國(guó)依法治國(guó)方略和三個(gè)代表重要理論深入人心的必然結(jié)果。然而，留置作為一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，就必然會(huì)產(chǎn)生一定得法律后果。
二、 留置的法律后果
1、被留置人有尋求法律救濟(jì)的權(quán)利。我國(guó)公民的人身自由受我國(guó)憲法和法律的保護(hù)，對(duì)違法限制公民人身自由的行為，公民有權(quán)尋求法律救濟(jì)。我國(guó)憲法第41條規(guī)定，公民“有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告和檢舉的權(quán)利，”“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)列利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利�！惫癫环糁帽P(pán)問(wèn)決定可以要求行政復(fù)議或提起行政訴訟，對(duì)于因錯(cuò)誤留置而遭受人身和財(cái)產(chǎn)損失的，有獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。
《行政復(fù)議條例》第9條規(guī)定：“公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服，可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。…（二）對(duì)被限制人身自由或者財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；…”；《行政訴訟法》第11條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟；…（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；…”；《國(guó)家賠償法》第3條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有下列侵犯人身權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利；（一）違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施的；…”。上述法律規(guī)定充分說(shuō)明，被留置盤(pán)問(wèn)人對(duì)錯(cuò)誤的留置決定有申請(qǐng)行政復(fù)議，提起行政訴訟和獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。
同時(shí)，被留置人還應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)，申辯權(quán)，以及獲得法律幫助權(quán)。如聘請(qǐng)律師提供法律咨詢。
2、留置時(shí)間可以折抵其他處罰。《人民警察法》對(duì)于留置盤(pán)問(wèn)時(shí)間可否折抵其他處罰（比如治安拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)或刑期）只字未提，而公安部又前后作出了兩個(gè)自相矛盾的解釋。公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈人民警察法〉有關(guān)問(wèn)題的解釋》中規(guī)定：“對(duì)被盤(pán)問(wèn)人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，其留置時(shí)間不予折抵”。而其1998年10月13日批復(fù)給北京市公安局《關(guān)于盤(pán)問(wèn)留置時(shí)間可否折抵勞動(dòng)教養(yǎng)期限的批復(fù)》（公復(fù)字 [1998]4號(hào)）中明確指出：“在辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件時(shí)，對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)人采取留置等限制人身自由的強(qiáng)制措施先期羈押的，其被羈押的時(shí)間應(yīng)當(dāng)折抵勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)間。羈押一日折抵勞動(dòng)教養(yǎng)一日。”雖然現(xiàn)階段法律規(guī)定還有矛盾之處，但應(yīng)當(dāng)看到的是，法律發(fā)展的趨勢(shì)是承認(rèn)留置是一種限制人身自由的強(qiáng)制措施，并逐步承認(rèn)留置時(shí)間可以折抵其他處罰。
3、違法留置將可能承當(dāng)非法拘禁的法律后果。公安機(jī)關(guān)人民警察違法留置是否構(gòu)成非法拘禁罪？這是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。在司法實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)這類(lèi)問(wèn)題。2001年某鐵路派出所副所長(zhǎng)就因違法留置被某鐵路運(yùn)輸檢察院以涉嫌非法拘禁罪提起公訴，某鐵路運(yùn)輸法院一審判處罪名成立，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。后雖被二審法院改判無(wú)罪，但認(rèn)定某副所長(zhǎng)存在執(zhí)法過(guò)錯(cuò)，并向某鐵路公安處發(fā)出了司法建議書(shū)。
從上面的論述中可以看出，留置作為一種行政強(qiáng)制措施，將會(huì)產(chǎn)生一系列的法律后果�，F(xiàn)在再回到前面講的另外一個(gè)問(wèn)題：為什么不能將繼續(xù)盤(pán)問(wèn)等同于留置？正是因?yàn)榱糁糜锌赡芤鹦姓䦶?fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償，最不利的后果還會(huì)涉嫌非法拘禁。如果將繼續(xù)盤(pán)問(wèn)等同于留置，勢(shì)必讓繼續(xù)盤(pán)問(wèn)承當(dāng)與留置一樣的法律后果。前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)，繼續(xù)盤(pán)問(wèn)是公安機(jī)關(guān)應(yīng)用得最為廣泛的一種調(diào)查手段，在公安機(jī)關(guān)的日常工作中也占有十分重要的地位。如果讓一種調(diào)查手段也與一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施承當(dāng)同樣的法律后果，那么將極其不利于公安機(jī)關(guān)日常工作的開(kāi)展，也就違背了立法的本意。
要保證留置措施不被錯(cuò)用、濫用，正確區(qū)分合法留置和非法留置，保障公民權(quán)利（當(dāng)然包括人民警察）的合法權(quán)利不受侵犯，必須以對(duì)留置對(duì)象明確的法律規(guī)定和規(guī)范的操作程序作保障。
三、 留置的對(duì)象
《人民警察法》在對(duì)留置對(duì)象的表述上含糊其辭，造成理解上的不一致。《人民警察法》第9條對(duì)留置盤(pán)問(wèn)對(duì)象表述為“有違法犯罪嫌疑”的人員，正是這一句模棱兩可的話，造成了實(shí)際執(zhí)行中各種不同的理解。有人認(rèn)為留置對(duì)象為兩類(lèi)人：違法行為人和犯罪嫌疑人；有人認(rèn)為除了前兩種人以外，還應(yīng)包括那種處于不確定狀態(tài)的有違法犯罪可能性的人，有人理解為留置盤(pán)問(wèn)對(duì)象不應(yīng)當(dāng)包括治安案件當(dāng)事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人。筆者以為治安案件當(dāng)事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人是否適用留置盤(pán)問(wèn)措施要具體問(wèn)題具體分析。
《治安管理處罰條例》（下稱《條例》）第34條已對(duì)違反治安管理人的處罰程序作出了明確規(guī)定：除當(dāng)場(chǎng)處罰外，一般遵循傳喚（必要時(shí)可強(qiáng)制傳喚），訊問(wèn)（對(duì)情況復(fù)雜，依照《條例》適用拘留處罰的治安管理人訊問(wèn)查證的時(shí)間不超過(guò)24小時(shí)），裁決、執(zhí)行。需要特別指出的是，對(duì)于受拘留處罰的，只需限定其在一定時(shí)間內(nèi)到指定拘留所接受處罰即可。只有抗拒執(zhí)行的，才需要強(qiáng)制執(zhí)行（《條例》第35條）。
但是，在實(shí)際操作中，一個(gè)案件究竟是刑事案件還是治安案件又難以在短時(shí)間內(nèi)作出判斷。因此，《治安管理處罰條例》第34條規(guī)定的查處治安案件的程序在實(shí)際工作中又缺乏可操作性。筆者以為，在未判明一項(xiàng)違法行為是否構(gòu)成治安案件之前，應(yīng)該適用《人民警察法》第九條的規(guī)定，對(duì)嫌疑對(duì)象予以留置。對(duì)于明顯是治安案件的當(dāng)事人則不應(yīng)當(dāng)留置。對(duì)一時(shí)難以作出判斷是否是治安案件的嫌疑人，在被留置后查明是治安案件的，應(yīng)當(dāng)立即解除留置，適用《條例》的規(guī)定。
對(duì)于已被刑事立案的犯罪嫌疑人，《刑事訴訟法》已經(jīng)作出了系統(tǒng)完整的規(guī)定，只要符合拘留逮捕條件的，可以直接拘留、逮捕；對(duì)于不需要拘留、逮捕的，可以使用《傳喚通知書(shū)》進(jìn)行傳喚或使用《拘傳證》予以拘傳，而沒(méi)有必要把留置作為采取刑事強(qiáng)制措施的前置手段。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁，犯罪分子常常是甲地作案乙地被抓獲。對(duì)于乙地公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，除非是應(yīng)甲地公安機(jī)關(guān)的要求予以協(xié)助，否則，要求乙地公安機(jī)關(guān)對(duì)已被刑事立案的犯罪嫌疑人不經(jīng)留置就直接采取刑事強(qiáng)制措施是不現(xiàn)實(shí)的。但是應(yīng)有例外。
當(dāng)前網(wǎng)上追逃為公安機(jī)關(guān)的追逃破案發(fā)揮了不可替代的作用。一些公安機(jī)關(guān)經(jīng)常在公共場(chǎng)所以核對(duì)身份證的方法進(jìn)行網(wǎng)上比對(duì)，對(duì)于用這種方法查獲的犯罪嫌疑人，應(yīng)不適用留置措施。因?yàn)楣膊烤W(wǎng)上在逃人員是各地辦案機(jī)關(guān)在偵查破案中查明的有證據(jù)證明實(shí)施了應(yīng)當(dāng)受刑事處罰的犯罪行為而未被辦案機(jī)關(guān)抓獲的人員，其實(shí)際身份就相當(dāng)于通緝令通緝的在逃犯罪嫌疑人。對(duì)于經(jīng)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)已被核實(shí)身份的，就不應(yīng)當(dāng)留置而應(yīng)當(dāng)采取刑事強(qiáng)制措施。
另外，對(duì)于投案自首的犯罪嫌疑人也不宜采取留置措施。
其實(shí)，從立法本意上來(lái)說(shuō)，留置措施應(yīng)當(dāng)是介于治安傳喚和刑事強(qiáng)制措施之間的一種中間手段。只有在程序上既不能按照《條例》對(duì)嫌疑對(duì)象予以治安傳喚，又未進(jìn)入刑事訴訟程序，不能對(duì)嫌疑對(duì)象采取刑事強(qiáng)制措施時(shí)才適用，依照《人民警察法》第8條規(guī)定的除外。這是從對(duì)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)制度產(chǎn)生的歷史條件、《人民警察法》的條文分析去推知立法本意所得處的結(jié)論。
1954年由國(guó)務(wù)院頒布施行的《人民警察條例》中并沒(méi)有關(guān)于盤(pán)問(wèn)的規(guī)定，直到1986年7月1日公安部發(fā)布的《關(guān)于組建城市治安巡邏網(wǎng)的意見(jiàn)》才首次規(guī)定公安機(jī)關(guān)的人民警察在巡邏執(zhí)勤中有權(quán)對(duì)有違法犯罪嫌疑的人行使當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)權(quán)。1994年2月24日公安部發(fā)布的《城市人民警察巡邏規(guī)定》和同年8月24日公安部發(fā)布的《關(guān)于強(qiáng)化槍支彈藥管理的通知》對(duì)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)作了更加明確的規(guī)定�！冻鞘腥嗣窬煅策壱�(guī)定》 第五條規(guī)定：“ 人民警察在巡邏執(zhí)勤中依法行使以下權(quán)力： （一）盤(pán)查有違法犯罪嫌疑人的人員，檢查涉嫌車(chē)輛、物品；---”這些規(guī)章的發(fā)布 ，對(duì)于公安機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、制止犯罪，發(fā)揮了重要的作用。1995年的《人民警察法》第9條規(guī)定的繼續(xù)盤(pán)問(wèn)和留置措施只不過(guò)是對(duì)此項(xiàng)權(quán)力做了進(jìn)一步的確認(rèn)和規(guī)范。繼續(xù)盤(pán)問(wèn)是當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)的延續(xù)，留置是保證繼續(xù)盤(pán)問(wèn)順利進(jìn)行的一種強(qiáng)制手段。公安機(jī)關(guān)巡邏執(zhí)勤很明顯有別于刑事偵查和查處治安案件。
從《人民警察法》第六條第（一）（二）項(xiàng)的比較中可以看出，偵查違法犯罪活動(dòng)與維護(hù)社會(huì)治安秩序應(yīng)該是有區(qū)別。在同一部法律中，關(guān)于“維護(hù)社會(huì)治安秩序”所表達(dá)的含義應(yīng)該是相同的。
看一個(gè)嫌疑對(duì)象是適用留置措施，關(guān)鍵是看他的違法犯罪嫌疑和危害后果是否有證據(jù)予以證明。如果有證據(jù)予以證明的，則不適用留置措施，反之則適用。
另外，《人民警察法》規(guī)定的“被指控有犯罪行為的”值得商榷。因?yàn)樗麤](méi)有明確規(guī)定指控的主體。改為“被扭送”可能更加明確，更具有可操作性。
四、留置的程序規(guī)定
（一）、當(dāng)前留置程序的反思。
1、沒(méi)有專門(mén)規(guī)定留置的審批程序。在《人民警察法》第九條中只規(guī)定了公安民警辦理繼續(xù)盤(pán)問(wèn)所必須遵循的程序，對(duì)于留置所必須遵循的程序只字未提。應(yīng)該說(shuō)這不是立法的疏忽，而是鑒于立法時(shí)的實(shí)際情況有意模糊了留置的行政強(qiáng)制措施的性質(zhì)。
2、缺泛必要得法律文書(shū)，容易導(dǎo)致留置權(quán)的濫用，不利于被留置人維護(hù)自身的合法權(quán)益。雖然公安部在《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈人民警察法〉有關(guān)問(wèn)題的解釋》中規(guī)定了審批時(shí)必須填寫(xiě)《繼續(xù)盤(pán)問(wèn)（留置）審批表》或《延長(zhǎng)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)（留置）審批表》，但這些審批表只不過(guò)是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部審批性文書(shū)，對(duì)外缺乏統(tǒng)一制作的有法律效力的法律文書(shū)。在查處治安案件的過(guò)程中，對(duì)違反治安管理人進(jìn)行傳喚有《傳喚證》，對(duì)于不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人有《傳喚通知書(shū)》，對(duì)于需要拘傳的有《拘傳證》，而且這些措施的最長(zhǎng)時(shí)間都較留置時(shí)間要短。使用《傳喚通知書(shū)》傳喚和《拘傳證》拘傳最長(zhǎng)時(shí)間都為12小時(shí)，使用《傳喚證》傳喚最長(zhǎng)時(shí)間為24小時(shí)，而留置盤(pán)問(wèn)最長(zhǎng)時(shí)間可達(dá)48小時(shí)�！秱鲉咀C》適用的對(duì)象為違反治安管理的人，《傳喚通知書(shū)》和《拘傳證》適用于已被刑事立案的犯罪嫌疑人，而留置的對(duì)象為被公安機(jī)關(guān)的人民警察懷疑有違法犯罪可能性的人。這些人是否是違反治安管理人或犯罪嫌疑人都未知，有些人可能只是由于性格上的某些怪僻或生活中的某種挫折而做出有違常態(tài)的言行而被公安機(jī)關(guān)的人民警察憑經(jīng)驗(yàn)懷疑有違法犯罪嫌疑。由此可見(jiàn)，在適用留置措施時(shí)，有必要使用有法律效力的法律文書(shū)，以實(shí)現(xiàn)程序上的公正。同時(shí)使用必要的法律文書(shū)，有利于克服公安機(jī)關(guān)的“賴帳”現(xiàn)象。當(dāng)前有一些公安機(jī)關(guān)留置人時(shí)不辦手續(xù)，有人告狀時(shí)要么補(bǔ)辦手續(xù)要么不承認(rèn)是留置。
3、公安部將留置的審批手續(xù)等同于繼續(xù)盤(pán)問(wèn)，造成審批手續(xù)法律上規(guī)定的不一致性，為留置制度的濫用埋下了伏筆。按照現(xiàn)有的法律規(guī)定，除了治安傳喚由派出所長(zhǎng)批準(zhǔn)外，刑事傳喚、拘傳都需要縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。而這些措施的最長(zhǎng)時(shí)間都較留置時(shí)間短，而留置卻較這些措施更方便。也難怪有學(xué)者說(shuō)留置成了第六種刑事強(qiáng)制措施，相反，刑事傳喚和拘傳在事實(shí)上又被廢止。
（二）留置程序的重構(gòu)
1、明確規(guī)定留置由派出所負(fù)責(zé)人審批。這樣有利于公安工作的開(kāi)展。同時(shí)改革刑事傳喚的審批手續(xù)，改為刑事傳喚由派出所負(fù)責(zé)人審批，這樣改同現(xiàn)在的刑偵改革也是吻合的，現(xiàn)階段除了大案要案外，派出所幾乎可以偵查其他的一切案件。將刑事傳喚權(quán)下放，既有利于民警辦案，又可以杜絕留置權(quán)被濫用。
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