[ 高仁波 ]——(2013-1-10) / 已閱9979次
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下土地經(jīng)營承包權法律問題探析
——以農(nóng)村在外就讀學生為視角
近年來，社會經(jīng)濟和高等教育快速發(fā)展的同時我們發(fā)現(xiàn)了這樣一個群體——農(nóng)村在外就讀的學生。他們從農(nóng)村走到了城市，在勉強甚至難以支付求學高消費的同時還不得不面對另一個現(xiàn)實，那就是盡管仍舊依賴農(nóng)村家庭的經(jīng)濟收入供養(yǎng)，卻在農(nóng)村失去了土地。因為戶籍關系喪失了土地承包經(jīng)營權的主體資格，躋身于城市沒有經(jīng)濟來源的部落，使家庭更貧寒求學更艱難，社會差距更大，這是否應該是新農(nóng)村建設的題中之義？是否是構建和諧社會的羈絆阻力？農(nóng)村在外就讀的學生是否是真正意義上的城市市民？農(nóng)村學生的集體組織成員資格應如何定義？
一、農(nóng)村在外就讀學生的土地承包經(jīng)營權現(xiàn)狀
首先，在農(nóng)村土地承包的分配方面，依據(jù)權威農(nóng)戶問卷顯示均以戶籍為標準，即不再就有農(nóng)村戶籍的在外就讀學生自然失去土地承包資格。土地承包的收回和發(fā)放上主要原因是農(nóng)村居民的新生和去世，部分地區(qū)在學生外出就讀時不論戶籍是否遷出都收回土地。近年來，土地承包權因受到30年不動政策的影響而停滯不變，本來穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)村的政策帶來了阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的負面影響。
其次，業(yè)已畢業(yè)的農(nóng)村學生已經(jīng)取得經(jīng)濟來源并獨立于農(nóng)村經(jīng)濟關系，這類群體不再是農(nóng)村集體組織的成員而不具備成員權和土地承包經(jīng)營權。但一些地方仍舊維持著“城市人的承包地”導致土地置荒或人地矛盾加劇等一系列社會問題。隨著社會經(jīng)濟和教育的發(fā)展，農(nóng)村在外就讀并定居城市的數(shù)量增加。其土地承包經(jīng)營權在1999年國家出臺關于承包土地30年不變的政策出臺后一直保留的現(xiàn)象更為嚴重。一些地方因缺乏相應截流措施導致外出就讀的農(nóng)村學生住留城市、有獨立的經(jīng)濟能力的農(nóng)村學生仍舊保持鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營權。以至于農(nóng)村土地荒蕪，而承包地用地緊張。進而加劇了農(nóng)村新增人口的土地承包經(jīng)營權得不到保障，人地關系緊張�！�
綜上所述，我們可以看到，戶籍為標準的土地政策使農(nóng)村在外就讀學生失去了對土地的承包權。這一群體的主要經(jīng)濟來源是農(nóng)村家庭，失地無疑加重了其家庭負擔，抑制了農(nóng)村教育的發(fā)展。可見，農(nóng)村在外就讀的學生失地不僅關系到農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村教育，還會涉及社會保障和穩(wěn)定的相關問題。
二、農(nóng)村在外就讀學生失地原因探析
（一）農(nóng)村土地承包主題確定的標準
1、戶籍
以戶籍為分配標準確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營主體資格是普遍的劃分方式。土地分配是以戶籍為分配標準，不論是合法人口的確認還是退地人口的確認均以人口的戶籍為根本依據(jù)。這樣農(nóng)村在外就讀的學生大多數(shù)在入學時戶籍遷出而落戶就讀院校所在的城市。盡管其已經(jīng)取得所在城市的戶籍但仍依賴農(nóng)村經(jīng)濟關系求學和生活，是形式意義上的“市民”真正的“農(nóng)民”。而根據(jù)以戶籍為分配標準的土地承包經(jīng)營權主體地劃分方式，將切底地被排除在外。即便是按照當?shù)卣撸獬錾蠈W的學生原則上不直接收回土地，但因為新生人口增多，有相應變動的辦法。但《土地承包法》并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權的須按照戶籍劃分。退一步講，我們把這種劃分方式默認為習慣，但當習慣不合時宜時也就不再具有成為“習慣法”的價值。
2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員
《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有平等的土地承包經(jīng)營權，有權依法承包本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地或者自愿放棄承包土地。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員究竟該怎么定義？多年來，我國農(nóng)村制度使村民、農(nóng)民、社員三種身份合為一體，并習慣以戶口為確認依據(jù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格是判定村民是否有土地承包權的依據(jù)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格標準不統(tǒng)一，是戶口決定成員資格，還是同時履行村集體經(jīng)濟組織義務，并無定論。而“統(tǒng)一組織家庭承包”中確認的是農(nóng)村土地承包家庭中推定有承包權的一員。法律的不嚴謹、不明確是導致農(nóng)村在外就讀的學生失地且業(yè)已畢業(yè)成為實質(zhì)的城市人口的農(nóng)村學生在家鄉(xiāng)長期擁有土地承包經(jīng)營權的重要原因。
�。ǘ┈F(xiàn)行土地承包政策的瑕疵
農(nóng)村土地承包30年不變的政策——農(nóng)村在外就讀的學生土地承包經(jīng)營權的主體資格在于戶籍，在戶籍遷出后喪失土地承包經(jīng)營權，而30年不變的政策使其挽回成為不可逾越的障礙。與此同時，業(yè)已畢業(yè)的學生也將在30年內(nèi)一直保留土地承包經(jīng)營權。由此，進入下一個極端——業(yè)已畢業(yè)的學生在農(nóng)村長期擁有承包土地而不去經(jīng)營，造成了土地荒蕪蔓延，農(nóng)村人地矛盾加劇。
三、可行模式的構建
�。ㄒ唬┩晟妻r(nóng)村大學生土地承包經(jīng)營權的必要性分析
1、法理視角
土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民的法定權利，不可被輕易剝奪。土地的承包權、經(jīng)營權、收益權是法律賦予農(nóng)民的三大權利，任何組織和個人不得侵犯。農(nóng)村在外就讀的學生是當然的享有土地承包經(jīng)營權有其法理依據(jù)——土地承包經(jīng)營權是一項法定的農(nóng)民享有的依法合理使用國家、集體土地的財產(chǎn)權利。既是財產(chǎn)權就有天然的排他性，不受侵犯和剝奪。
權利的變動性。土地承包權不同于一般物權，物權具有排他性，而土地承包經(jīng)營權作為特殊的用益物權，在一定程度上繼承了物權之排他的屬性。農(nóng)村在外就讀學生的土地承包經(jīng)營權是法定土地使用權，具備排他性不可輕易變動。
目的正當性。土地對于農(nóng)村、農(nóng)民具有不可替代的價值，農(nóng)民賴以生存的基礎和生活保障的底線。農(nóng)村在外就讀學生是實質(zhì)意義上的農(nóng)民，當然的享有土地承包經(jīng)營權。并且土地仍舊在其生活和求學中的經(jīng)濟保障之一，合理利用土地的目的正當。即使不是親自耕種和經(jīng)營，其經(jīng)濟價值和保障意義不容忽視。
程序合法性。農(nóng)村在外就讀的學生是否是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員？首先，在經(jīng)濟關系上，農(nóng)村學生尚未脫離農(nóng)村經(jīng)濟組織。在外求學是他們接受教育的權利和爭取發(fā)展的需要，但并沒有因此而經(jīng)濟獨立擺脫農(nóng)村經(jīng)濟組織。所以當然是經(jīng)濟組織的成員。其次，從婚姻家庭法的角度看，農(nóng)村在外就讀的學生不論是否成年，只要其在求學期間無獨立生活的來源便有權利獲得監(jiān)護人或家長的供給，農(nóng)村子女也不例外。在外就讀大學生依舊依附于農(nóng)村家庭的培養(yǎng)當然應享有土地承包經(jīng)營權。因此，戶籍不足以成為判定是否為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的標準。
2、社會發(fā)展角度
農(nóng)村社會保障方面，農(nóng)地是農(nóng)民賴以生存的最低生活保障是無法改變的事實。在外就讀的學生實質(zhì)身份依舊是農(nóng)民決定了其得到保障的必然性。農(nóng)村在外就讀的大學生在社會上是屬于弱勢群體。其一，在農(nóng)村，家庭經(jīng)濟依賴農(nóng)業(yè)支撐，加之農(nóng)村土地的承包權被剝奪或喪失。直接消弱了農(nóng)村家庭經(jīng)濟收入。其二，在城市，以農(nóng)村的經(jīng)濟水平適應城市的消費水平。往往一個學年的學費是家庭一年的收入。根據(jù)諸多學者關于社會弱勢群體的定義，農(nóng)村在外就讀的大學生當然的屬于弱勢群體。所以，從對弱勢群體的基本生活保障層面講，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權當然具有社會保障的功能。
農(nóng)村教育發(fā)展方面，保障農(nóng)村供給學生家庭的土地數(shù)量是支持高等教育的重要途徑。國家助學貸款、社會捐助只能治表而從根本上使重負家庭減負才是本。在擁有數(shù)億計的農(nóng)村子女中，其受教育程度遠遠低于城市，維持在初中以下水平的原因不在農(nóng)民的意識而在經(jīng)濟條件。
三農(nóng)問題和新農(nóng)村建設方面，保證農(nóng)村在外就讀的學生擁有土地就是保證實質(zhì)農(nóng)民的基本權利，是保持社會穩(wěn)定，支持農(nóng)村教育和諧的方式。節(jié)制脫離農(nóng)村經(jīng)濟關系的學生的土地承包經(jīng)營權是解決農(nóng)村人地矛盾，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要途徑。集中解決三農(nóng)問題，構建和諧農(nóng)村進程，土地應先行。而土地承包經(jīng)營權主體資格亟待明確。
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