[ 喬雪 ]——(2013-4-1) / 已閱4711次
行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟，被訴行政機(jī)關(guān)的法定代表人或主持工作的負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的一項(xiàng)訴訟活動(dòng)。與民事訴訟雙方當(dāng)事人地位平等所不同的是，行政訴訟因官與民之間的紛爭(zhēng)而引發(fā)，現(xiàn)實(shí)地位的懸殊使得由何人代表行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴具有強(qiáng)烈的象征意義。特別是在妥善化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧成為當(dāng)下行政審判重要使命的背景下，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度對(duì)于優(yōu)化行政審判外部環(huán)境、滿(mǎn)足民眾行政糾紛實(shí)質(zhì)性解決訴求有著更為重要的推動(dòng)作用。
鑒于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴對(duì)于我國(guó)依法行政進(jìn)程的重要意義，以及當(dāng)前實(shí)踐中行政首長(zhǎng)不出庭帶來(lái)的種種消極影響，現(xiàn)就行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的可行性及必要性做如下分析：
一、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的可行性分析
�。ㄒ唬┙⑿姓组L(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的法理考量。
《中華人民共和國(guó)憲法》第一百零五條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制�！薄吨腥A人民共和國(guó)行行政訴訟法》第二十九條規(guī)定，當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。律師、社會(huì)團(tuán)體、提起訴訟的公民的近親屬或者所在單位推薦的人，以及經(jīng)人民法院許可的其他公民，可以受委托為訴訟代理人。法律雖然沒(méi)有對(duì)行政首長(zhǎng)必須親自出庭應(yīng)訴作出明確規(guī)定，但以根本大法的形式確立了作為我國(guó)基本行政領(lǐng)導(dǎo)制度的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。從法理意義上說(shuō)，憲法所確立的“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)。
�。ǘ┙⑿姓组L(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的政策依據(jù)。
2004年3月，國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中強(qiáng)調(diào)指出，“對(duì)人民法院受理的行政案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴、答辯”。與此同時(shí)，不少地方黨政機(jī)關(guān)和人大還出臺(tái)了行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的制度，如《四川省人民政府全面推進(jìn)依法行政工作二〇〇八年度安排》、《深圳市人民政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則》、安徽省合肥市《關(guān)于試行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的通知》以及遼寧省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（遼政發(fā)（2011）7號(hào)）等等，都對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作提出了原則要求和具體的規(guī)定。上述規(guī)定，為建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度提供了政策依據(jù)。
�。ㄈ┙⑿姓组L(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的實(shí)踐基礎(chǔ)。
近年來(lái)，隨著行政機(jī)關(guān)法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，全國(guó)各地不斷涌現(xiàn)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的試點(diǎn)地區(qū)，地方政府和行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的個(gè)案越來(lái)越多，為全面推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。2004年江蘇省海安縣兩任縣長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，206位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人先后出庭應(yīng)訴，連續(xù)五年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率100%。最高人民法院副院長(zhǎng)江必新對(duì)海安的做法給予充分肯定，稱(chēng)其為“海安樣本”，并要求推介落實(shí)。我省的沈陽(yáng)、鞍山、朝陽(yáng)等市也有不少行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案例。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率和案件協(xié)調(diào)和解率同步大幅提升的現(xiàn)實(shí)，成為建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的實(shí)踐基礎(chǔ)。
二、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的必要性分析
行政訴訟制度的改革和探索必須追求社會(huì)價(jià)值和法律價(jià)值，注重實(shí)踐效果。當(dāng)前行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的建立和實(shí)施便有著很好的社會(huì)效應(yīng)及法律效應(yīng)，對(duì)于消除沖突、構(gòu)建和諧社會(huì)，引導(dǎo)社會(huì)走向法治，通過(guò)司法渠道解決社會(huì)矛盾，具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。
從審判實(shí)踐看，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作為行政機(jī)關(guān)的“一把手”、“掌權(quán)人”，出庭應(yīng)訴有其必要性。
�。ㄒ唬┯欣谠鰪�(qiáng)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的法律意識(shí)，提高依法行政水平。我國(guó)現(xiàn)行的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，決定了行政首長(zhǎng)對(duì)本部門(mén)的依法行政工作負(fù)總責(zé)�！耙话咽帧背鐾�(yīng)訴，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)本行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在事實(shí)、法律和程序方面進(jìn)行全面的掌握和考量。通過(guò)出庭應(yīng)訴，可以促使其認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識(shí)，深化依法行政意識(shí)，強(qiáng)化依法行政的責(zé)任感，從而進(jìn)一步提高決策水平。
�。ǘ┯欣跒樾姓䴔C(jī)關(guān)工作人員樹(shù)立執(zhí)法典范，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)工作作風(fēng)的改進(jìn)。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴時(shí)，通常本機(jī)關(guān)工作人員參加旁聽(tīng)的比例較高，對(duì)執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正，提高執(zhí)法水平都會(huì)產(chǎn)生積極的影響。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在法庭上直面行政相對(duì)人，平等地?fù)?jù)理力爭(zhēng)，據(jù)法力辯，也能更直接、更有力地促動(dòng)工作人員改進(jìn)工作，進(jìn)而加快本機(jī)關(guān)工作作風(fēng)的好轉(zhuǎn)。
�。ㄈ┯欣诨夤倜衩�，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，體現(xiàn)了對(duì)行政相對(duì)人法律地位的尊重和對(duì)其合法權(quán)益的重視。在訴訟中，許多行政相對(duì)人覺(jué)得自己與行政機(jī)關(guān)“一把手”平起平坐，實(shí)現(xiàn)了訴訟地位的平等性，在心理上得到極大的滿(mǎn)足，從而大大緩和了與行政機(jī)關(guān)的對(duì)立情緒，有利于行政糾紛的解決。另外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭，對(duì)行政相對(duì)人存有異議之處耐心解釋?zhuān)瑢?duì)機(jī)關(guān)本身存在問(wèn)題之處虛心改正，真正地從源頭上化解了官民矛盾，能更好地促進(jìn)法律效果與社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一。
（四）有利于法治政府形象的展示。以積極的態(tài)度出庭應(yīng)訴，既是對(duì)群眾和法律的尊重，也是法治政府良好形象的展示。行政首長(zhǎng)作為被告出庭在社會(huì)上會(huì)造成震撼，產(chǎn)生一種效應(yīng)， 表率作用明顯。隨著依法行政的推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)尊重法律、尊重公眾的做法會(huì)越來(lái)越多地贏(yíng)得民心。
�。ㄎ澹┯欣谔岣呷罕姷姆ㄖ我庾R(shí)，營(yíng)造良好的法治氛圍。
“民告官卻不見(jiàn)官”現(xiàn)象的存在，客觀(guān)上給老百姓造成行政機(jī)關(guān)拒絕接受司法監(jiān)督的印象，容易使行政相對(duì)人對(duì)司法公正失去信心，從而產(chǎn)生尋求上訪(fǎng)等途徑解決問(wèn)題的想法。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人積極主動(dòng)地出庭應(yīng)訴，不僅有利于誠(chéng)信政府的打造，而且對(duì)群眾也是一種法制文明的宣傳，有助于全社會(huì)法治意識(shí)的提高，加快推進(jìn)法治進(jìn)程。
綜上，無(wú)論從法理考量、政策層面的分析，還是比照其他省市實(shí)行行政首長(zhǎng)出庭的成功做法，我認(rèn)為，推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度已成為建立法治政府、構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代要求和歷史必然。當(dāng)然，在具體工作中，考慮到行政任務(wù)的繁雜以及行政效率的保障，應(yīng)該用一種兼具合理性與現(xiàn)實(shí)性的操作方式，可以在不同行政層級(jí)之間設(shè)定不同的條件，來(lái)確定各級(jí)行政首長(zhǎng)需出庭應(yīng)訴的案件。而對(duì)于原告人數(shù)眾多的共同訴訟案件，土地征收、房屋拆遷等涉及一個(gè)地區(qū)或一個(gè)領(lǐng)域廣大群眾切身利益的案件，以及涉及政府重大決策合法性案件等，尤其應(yīng)當(dāng)要求行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。
