[ 龍宗智 ]——(2000-12-18) / 已閱26095次
三、我國司法獨(dú)立所受的限制及允許的樣態(tài)
由于國家制度、政治體制和司法制度等各方面的原因，我國并不存在而且在現(xiàn)有制度框架內(nèi)也不可能存在一般意義上的司法獨(dú)立。我們所說的當(dāng)前我國的司法獨(dú)立，只能是一種特殊樣式的司法獨(dú)立。其特殊性表現(xiàn)在：
其一，系官署獨(dú)立而非官員獨(dú)立。從法理上看，司法獨(dú)立固然包含在外部意義上的官署獨(dú)立，但其核心內(nèi)容，是以司法官員為權(quán)利義務(wù)承受對象的個(gè)體性獨(dú)立。這是因?yàn)�，第一，司法的理性在本質(zhì)上是個(gè)體性的；第二，全部司法程序是為保證審判法官的客觀判斷和公正判決而設(shè)置的；第三，司法責(zé)任應(yīng)當(dāng)是個(gè)體化的。因此從根本上來講，在司法程序中的審判獨(dú)立應(yīng)當(dāng)是法官的獨(dú)立，因?yàn)橹挥蟹ü侏?dú)立，才能使現(xiàn)代訴訟中幫助和制約法官作出正確裁決的一整套制度真正發(fā)揮作用，也才能有效貫徹司法責(zé)任制度。然而，在一定條件下，強(qiáng)調(diào)法院獨(dú)立而不強(qiáng)調(diào)法官獨(dú)立也不能說沒有某種現(xiàn)實(shí)的合理性。因?yàn)樵谖覈闆r下，這在根本上由大的體制背景所決定，而且與法官的“工匠化”，總體素質(zhì)不高，對社會責(zé)任的承擔(dān)能力較弱等狀況相對適應(yīng)。（注：對此作具體分析見拙著：《刑事訴訟中國家權(quán)力和個(gè)人權(quán)利的沖突與協(xié)調(diào)》，《中國律師》1998年第4、5期。）可見，強(qiáng)調(diào)法院獨(dú)立，乃環(huán)境和條件使然。
其二，系技術(shù)獨(dú)立而非政治獨(dú)立。我國憲法和法律并未肯定司法機(jī)關(guān)在國家基本權(quán)力結(jié)構(gòu)中的獨(dú)立。因?yàn)槲覀儑医Y(jié)構(gòu)形式上，實(shí)行人大監(jiān)督下的一府兩院制。司法機(jī)關(guān)相對于立法機(jī)關(guān)并非相互制衡的分權(quán)關(guān)系而系下位對上位的關(guān)系。司法官員受人大任免，司法機(jī)關(guān)對人大報(bào)告工作并接受其監(jiān)督。在實(shí)質(zhì)的權(quán)力關(guān)系上，所有國家機(jī)關(guān)必須接受執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)與司法工作也不例外。雖然黨的領(lǐng)導(dǎo)方式受到一定的限制，但司法機(jī)關(guān)并不享有政治結(jié)構(gòu)上即國家權(quán)力關(guān)系上的獨(dú)立，這應(yīng)無疑義。憲法和法律只是肯定了司法機(jī)關(guān)在行使其職權(quán)時(shí)的某種獨(dú)立性，實(shí)即司法程序中的技術(shù)性獨(dú)立。這突出顯示了我國司法獨(dú)立的基本樣態(tài)。
其三，系有限獨(dú)立而非充分獨(dú)立。即使就技術(shù)性而言，這種獨(dú)立也不能不是十分有限的。這種有限性主要是因?yàn)�，技術(shù)獨(dú)立對政治獨(dú)立存在一種依存關(guān)系，如果沒有國家體制上的獨(dú)立性，在司法程序中也很難完全避免非程序化的干預(yù)。因?yàn)閷λ痉C(jī)關(guān)具有上位關(guān)系的權(quán)力實(shí)體可能利用直接指導(dǎo)、人事任免、經(jīng)濟(jì)控制等權(quán)力來通過司法機(jī)關(guān)貫徹其意志。雖然這些權(quán)力實(shí)體可以自我抑制，力圖避免非程序性干預(yù)，但缺乏體制約束的自我抑制不一定是始終有效的，尤其在那些重大、敏感的刑、民案件中。除了這種具有根本意義的體制性制約，我國當(dāng)前的司法獨(dú)立還受到其他幾個(gè)方面的限制，從而造成其獨(dú)立的程度十分有限。
一是司法的體制造成的障礙。我國憲法和法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有審判監(jiān)督的職責(zé)。這種監(jiān)督的方式和程度雖然受到法律的嚴(yán)格制約，而且目前看也有弱化趨勢，但畢竟與法院形成一種監(jiān)督上的上位與下位關(guān)系。而且就刑事案件辦理，憲法和法律規(guī)定公、檢、法三機(jī)關(guān)之間實(shí)行互相配合、互相制約，這種平等的配合制約關(guān)系，使得以審判至上為前提的司法獨(dú)立難以有效貫徹。
二是經(jīng)濟(jì)保障不足且財(cái)政供應(yīng)體制不順。法官的待遇低，在司法活動中可能獲得的非法利益與其合法收入相比誘惑太大，易于影響其廉潔與公正，也使司法獨(dú)立受到損害。而且法院經(jīng)費(fèi)受政府的制約，它有時(shí)難以避免“手捧帽子向自己的當(dāng)事人乞討”的尷尬。
三是法官資質(zhì)與身份保障不夠。雖然近有法官法的頒布以提高法官素質(zhì)，但總的看，由于法官與一般公務(wù)員無明顯區(qū)別，進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)不高，資質(zhì)要求不嚴(yán)，大量法官無論就其業(yè)務(wù)能力還是就其精神品格都難以做到獨(dú)立而公正地行使司法權(quán)。法院不得不以行政性的院、庭長指導(dǎo)與審委會研究決定等實(shí)質(zhì)上為非程序性的方法來提高司法公正的程度，而這種行政性司法管理方式的運(yùn)用，使得司法獨(dú)立即法官獨(dú)立這一根本性的設(shè)定受到破壞。
由于上述因素的影響，當(dāng)前在司法活動中司法不獨(dú)立并由此而影響司法公正的情況較為突出。表現(xiàn)在：1.地方保護(hù)主義。由于法院受地方轄制，實(shí)踐中可能成為實(shí)現(xiàn)地方利益的工具。2.以權(quán)代法，以言代法。尤其是遇到一些利益損益突出、影響大或者有其他因素介入的案件，某些掌權(quán)人物出于這樣那樣的考慮，于法不顧，直接干預(yù)司法或施加壓力要貫徹其意志。3.辦“金錢案”、“人情案”，司法活動中的腐敗現(xiàn)象突出。由于缺乏獨(dú)立的能力和獨(dú)立的品格，司法官員可能因利誘腐蝕而在實(shí)際上出賣司法權(quán)。這方面的情況已到了不能不下大力氣予以整頓的時(shí)候了。
四、在司法獨(dú)立與司法責(zé)任之間求得平衡
中國的司法處于一種比較尷尬的境地，這種尷尬性表現(xiàn)之一：司法公正需要司法獨(dú)立，然而由于法院理性不足，其獨(dú)立性又應(yīng)當(dāng)受到相當(dāng)?shù)南拗疲槐憩F(xiàn)之二：司法公正需要司法獨(dú)立，但因各方面的限制，這一要求又不能短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。如何解決這一難題？在現(xiàn)有基本條件的限制下，我們認(rèn)為，只能采取一種辦法：在全面改善司法狀況的同時(shí)，為中國的司法制度提供“最低限度”的獨(dú)立性保障，以維護(hù)最基本的司法公正要求。司法獨(dú)立可以“先走一步”，同時(shí)盡可能地尋求制度與實(shí)務(wù)的真正而又確有成效的改善，并為進(jìn)一步的改革提供基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件。這種獨(dú)立性保障，最基本的有三點(diǎn)：
1.改革法院體制，擺脫或限制地方保護(hù)主義的影響。在我國，因司法不獨(dú)立而嚴(yán)重?fù)p害司法公正的一個(gè)重要原因是地方保護(hù)和部門保護(hù)。由于司法機(jī)關(guān)對區(qū)域黨政機(jī)關(guān)存在的那種人為的人身和財(cái)產(chǎn)依附關(guān)系，致使司法機(jī)關(guān)缺乏基本的獨(dú)立性保障，因而無法形成司法公正所必需的抗干擾機(jī)制。地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義成為無法自我克服的體制性通病。而且由于地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義作祟，加上現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)管理上的弊端，審判活動的價(jià)值取向上帶有明顯的功利化趨向，“利益驅(qū)動”成為又一無法自我克服的體制性病態(tài)。為克服弊病，有的同志提出設(shè)立跨行政地區(qū)的獨(dú)立司法區(qū)域。（注：沈德詠：《為中國司法體制問診切脈》一文（見《中國律師》1997年第7期）對此有精辟分析和建議，沈文提出三種方案，其中上策為建立“獨(dú)立司法區(qū)”，重新設(shè)置基層和中級法院；常克義撰文：《也談司法體制改革》（《中國律師》1998年6期），提出在現(xiàn)有四級法院設(shè)置不變的情況下，在全國設(shè)立大區(qū)分院，專門負(fù)責(zé)跨省的上訴案；在省內(nèi)設(shè)立小區(qū)分院，專門負(fù)責(zé)跨地區(qū)上訴案。兩種方案均不失為對癥下藥之良方，但實(shí)現(xiàn)起來均有一定難度，具體如何實(shí)施，尚可進(jìn)一步研究。但體制不改，司法公正終難實(shí)現(xiàn)。）這是在目前基本的體制結(jié)構(gòu)沒有大的變化的情況下，克服地方保護(hù)主義的一種積極建議，值得認(rèn)真研究考證其合理性與可行性。如適當(dāng)，應(yīng)選擇方式較快付諸實(shí)行。
2.改革法官制度，培育崇高的法官和理性的法院。崇高的法官意味著人格、學(xué)識與權(quán)威的三位一體，只有這樣的法官，才有可能為忠實(shí)于法律而獨(dú)立特行。如前所述，理性的法院，是指法院具備一種“形式的合理性”。一個(gè)理性的法院，才可能在其司法決定中體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正，同時(shí)它意味著一種能夠?yàn)橥饨缢J(rèn)可的形式公正，由此而能在它爭取獨(dú)立性的斗爭中獲得普遍的社會支持包括政治支援。由于制度的背景以及各方面條件的限制，在法官素質(zhì)和法院理性的塑造上，一蹴而就的急于求成是不現(xiàn)實(shí)的，但是為求基本的司法公正，當(dāng)前必須在這方面作出相當(dāng)努力。例如，嚴(yán)格法官任免條件和程序，提高對法官任職的要求，同時(shí)提高法官待遇；減少法官員額、增加司法事務(wù)官員，使法官逐步“大法官化”、“精英化”，這樣即可提高法官素質(zhì)，又可增強(qiáng)司法的統(tǒng)一性。
3.調(diào)整政治與司法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政治影響的程序化與合理化。在一種一元化的政治格局中，政治權(quán)力與司法權(quán)的關(guān)系是一個(gè)值得研究和有待解決的問題。其中涉及兩個(gè)突出問題。一是兩種權(quán)力合理邊界的劃定，二是政治權(quán)力對司法影響的程度與方式。就劃界問題，根據(jù)實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)與理性的分析，在我國目前的具體條件下，可以劃定：政治權(quán)力不干涉具體的案件處理，同時(shí)司法權(quán)只處理構(gòu)成具體案件的個(gè)別事件，而不干預(yù)政治決策。然而在我國，司法的獨(dú)立有較大的相對性。政治權(quán)力不可避免地將以某種方式在某種程度上影響司法。為保障司法公正，這種影響應(yīng)當(dāng)限于一種間接影響和間接干預(yù)。其方式為：一、對司法官員任免，在尊重司法官員任免制的自身規(guī)律并遵守有關(guān)法律（如法官法）的情況下有一定權(quán)力；二、為貫徹政黨的路線、方針、政策，對司法機(jī)關(guān)的司法活動進(jìn)行非個(gè)案性地工作指導(dǎo)，其方式是階段性的要求、監(jiān)督和狀況檢討；三、通過教育和執(zhí)行紀(jì)律等方式，維護(hù)司法綱紀(jì)；四、對個(gè)別特殊的影響重大的而且需要地方黨政從當(dāng)?shù)氐娜痔岢鲆庖姷陌讣�，可以向司法機(jī)關(guān)指陳各種相關(guān)因素和利弊，以有助其妥當(dāng)處理。然而，由于這可能涉及個(gè)案干預(yù)，為保證司法的獨(dú)立與公正，對這種情況應(yīng)當(dāng)作出進(jìn)一步的程序限定。即建立黨政與司法機(jī)關(guān)“情況通報(bào)制度”，嚴(yán)格限制個(gè)案范圍，只適用于個(gè)別特殊案件，規(guī)定出席人員（如司法方面，除行政領(lǐng)導(dǎo)外，主辦法官也應(yīng)參加）建立專門記錄備查，以及限定談話內(nèi)容，禁止直接確定判決內(nèi)容等。通過這種方式，保證政治影響的程序化與合理化。
在加強(qiáng)司法獨(dú)立的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，司法獨(dú)立是一個(gè)漸進(jìn)的過程，中國的司法獨(dú)立與司法公正也需要一個(gè)“訓(xùn)育”時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期中，可以適當(dāng)限制司法的獨(dú)立性，加強(qiáng)對司法的監(jiān)督和制約，使得法院和法官的行為即使不理性，也較容易得以框正，使之危害較小。例如：
1.關(guān)于各級人大的個(gè)案監(jiān)督。人大對法院工作的監(jiān)督包括工作監(jiān)督和個(gè)案監(jiān)督。個(gè)案監(jiān)督，則可能因人大具有對法院官員任免權(quán)而在實(shí)際上干涉審判。從憲法和法律上看，只禁止行政機(jī)關(guān)干涉司法，并未禁止立法機(jī)關(guān)的干預(yù)，因此個(gè)案監(jiān)督至少在字面上不能稱為違憲。目前各地已陸續(xù)通過了一些地方性法規(guī)，個(gè)案監(jiān)督呈明顯的加強(qiáng)趨勢。出于上述“訓(xùn)育”觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，可以在一段時(shí)間內(nèi)試行個(gè)案監(jiān)督，以促進(jìn)司法公正。但隨著法院制度和司法制度的健全，這種沒有司法程序保障、監(jiān)督人也非合格法官、僅體現(xiàn)民意而且可能是部分民意的監(jiān)督不宜持續(xù)。即使在當(dāng)前，也應(yīng)當(dāng)對這種監(jiān)督作出比較嚴(yán)格的限定。如是否可以禁止對正審理的一審案件進(jìn)行“個(gè)案監(jiān)督”等。
2.對司法活動的輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督司法，可能因其對實(shí)情的掌握、對問題的合理分析以及對民意的反映而促進(jìn)司法公正，但又可能因妄評錯(cuò)議而破壞司法威信，損害司法獨(dú)立。同樣出于加強(qiáng)監(jiān)督的考慮，筆者認(rèn)為，至少在目前應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)的是加強(qiáng)輿論監(jiān)督，以防止“暗箱操作”，有效地防止和糾正司法腐敗和司法失誤。只需作出兩條限制：一是不擅自定罪；二是事后評論，對正審理的案件不作具有明確引導(dǎo)性的評論。此外，應(yīng)當(dāng)要求報(bào)刊內(nèi)部審稿人員對這類批評應(yīng)嚴(yán)格審核，以防不實(shí)不當(dāng)。
3.錯(cuò)案追究制的確立。目前，鑒于總體上看法官理性不足，適當(dāng)強(qiáng)化其責(zé)任制度是有益的。但這種責(zé)任制的強(qiáng)化，也可能會導(dǎo)致法官處理案件過于謹(jǐn)慎，而缺乏一種為維護(hù)公正而獨(dú)立特行的精神。因此在當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任制度，但隨著法官制度的成熟，應(yīng)當(dāng)改革這種責(zé)任機(jī)制，為保障司法獨(dú)立而強(qiáng)化其身分保障，要求法官彈劾必須遵行嚴(yán)格程序，而且只有司法舞弊和十分重大的工作失誤才能作為彈劾理由，禁止輕易懲罰法官。
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