[ 呂忠梅 ]——(2001-1-4) / 已閱32055次
長江流域水資源保護立法問題研究
呂忠梅
一
長江流域地處我國中南部，它發(fā)源于唐古拉山脈主峰格拉丹東雪山西南側，干流經(jīng)青海、西藏、云南、四川、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、和上海十一個省（市、區(qū)）注入東海，全長6300公里。支流伸伸展到甘肅、貴州、陜西、河南、廣西、廣東、福建、浙江八個�。▍^(qū)）。流域面積180余萬平方公里，約占全國總面積的五分之一。
長江流域資源豐富，人口眾多，經(jīng)濟發(fā)達。長江流域水資源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但時空分布不均勻；長江水量巨大，占全國徑流總量的35%，是黃河水量的20倍，且徑流年際變化不大，但水資源地區(qū)分布不均勻，年內(nèi)分布不均勻。
長江流域資源的基本狀況及其特征是長江水資源保護立法的對象屬性，也可以說是長江流域水資源保護立法的前提條件，立法的必要性正是建立在這一基礎之上的。
（一）長江流域水資源在中國可持續(xù)發(fā)展中的地位要求對其水資源保護問題予以充分重視
長江流域經(jīng)濟的發(fā)展離不開資源的開發(fā)利用，水作為人類生存的基本環(huán)境要素，與其它環(huán)境要素和資源都息息相關，大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、地理環(huán)境、地質環(huán)境、海洋環(huán)境、生物環(huán)境與之進行的能量流動、物質循環(huán)將它們連接為不可分的環(huán)境整體；水作為重要的經(jīng)濟資源，是一切生產(chǎn)活動都不能離開的重要條件，在某種意義上講，水資源不僅與森林、草原、生物、土壤、礦藏等資源息息相關，而且是一定區(qū)域人文環(huán)境、社會環(huán)境的基礎要素。因此，可以說，長江流域經(jīng)濟的發(fā)展與長江流域水資源豐富直接相關，對長江流域經(jīng)濟發(fā)展的一切規(guī)劃與設想，也都是建立在長江水資源的基礎之上的。的確，在長江流域，優(yōu)越的自然地理條件、豐富的水資源伴隨其間的其它資源為長江流域經(jīng)濟的發(fā)展帶來了開發(fā)利用資源、迅速發(fā)展經(jīng)濟的各種契機。但是，一切規(guī)劃和設想為我們描繪的美麗藍圖都是建立在長江流域資源可永續(xù)利用的前提之上的，如果沒有充足的水量或符合人類生存需要和經(jīng)濟發(fā)展要求的水質，長江流域的經(jīng)濟發(fā)展也只能是一句空話或是一紙圖畫而已。而要真正實現(xiàn)這些設想，就必須對水資源有充分的認識。
一方面，水是不可替代的資源，在當今，水荒已成為全球性問題。工業(yè)發(fā)達國家中，當年總用水量超過河川總徑流量的15%時，就會出現(xiàn)水荒和農(nóng)業(yè)干旱。我國河川年總徑流量約為26300億立方米，到2000年總耗水量將達到13000億立方米，供需矛盾十分突出。我國從70年代開始出現(xiàn)水荒，如今已蔓延到全國，目前我國的實際用水量已達5300億立方米。有關專家研究指出：由于自然條件和開發(fā)條件的限制，年取水量10000~12000億立方米，將是我國水資源可利用量的可能限度，再增加供水將十分困難。據(jù)1993年統(tǒng)計資料，長江流域水資源利用率僅為21%左右，可供水量比1980年僅提高128億立方米，當流域出現(xiàn)枯水偏旱年，約缺水226億立方米。目前，長江流域經(jīng)濟發(fā)展已受到給水不足的制約�，F(xiàn)狀已不容樂觀，沿江經(jīng)濟帶的發(fā)展對長江水資源則會造成更大的壓力；而今天的長江流域，除供水已出現(xiàn)緊張外，水污染、水土流失等問題也不容忽視。
另一方面，水資源是可以不斷更新、不斷補充的可更新資源，可以尋求可持續(xù)開發(fā)的途徑，使當代人和后代人都能源源不斷地永續(xù)利用。只要合理地開發(fā)利用水資源，水資源是可以實現(xiàn)永續(xù)利用的。但是，水資源的可更新、可補充能力又是受自然條件限制的，是有一定限度的。任何無節(jié)制的開發(fā)，都會導致其受到破壞，并使其更新能力下降。因此，必須要對水資源的開發(fā)利用進行管理，以保護水資源的永續(xù)利用得以實現(xiàn)，否則，長江流域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是不可能實現(xiàn)的。
1、長江流域水資源保護過程中的市場無功能和流域資源保護的特殊性在客觀上要求實行統(tǒng)一管理。
長江流域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略要求對長江水資源進行保護，而要保護水資源首先必須解決誰來付費的問題，在市場機制下，這卻是一個無法解決的問題。
另外，長江流域水資源又是一種公共資源，它不同于一般私人物品，不具有消費上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消費，我也可以消費。長江水資源的這種特性，會引起需求與供給無法自動通過市場機制相互適應的問題。
并且，由于長江流域水資源是一種流域資源，它具有整體流動的自然屬性，以流域為單元，水量水質、地上水地下水相互依存，組成一體，上下游、左右岸、干支流的開發(fā)利用、治理互為影響；它同時具有多種社會功能，可用于灌溉、發(fā)電、供水、養(yǎng)殖、航運和旅游等多方面，有著開發(fā)的多部門性和對城鄉(xiāng)供水、衛(wèi)生保健、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市發(fā)展、水力發(fā)電、內(nèi)陸漁業(yè)、水上運輸、休閑娛樂等人類活動的多方面利益。另外，還存在著洪水泛濫成災的危害以至于開發(fā)利用的同時必須始終貫穿于防洪和洪水控制的考慮。長江雖然從生態(tài)系統(tǒng)上看它是一個完整的系統(tǒng)，但其干支流、上下游卻被人為地劃分成了多個行政區(qū)域，形成了實際上的分割管轄的現(xiàn)象。
2、長江流域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及存在的問題客觀上要求加強對水資源保護的統(tǒng)一管理
從理論上論述長江流域水資源保護的必要性僅僅是問題的一個重要方面，但絕不止于此；事實上，長江流域水資源開發(fā)利用中已經(jīng)存在著許多方面的問題。
1.長江流域水質性缺水問題嚴重。
2、工程性缺水問題嚴重。
3、對長江流域水資源開發(fā)利用缺乏環(huán)境保護意識，出現(xiàn)了國外污染轉移、資源破壞、自然景觀破壞等種種不良現(xiàn)象。
4、長江流域水土流失問題嚴重。
（二）長江水流域水資源的公共資源和流域資源屬性要求對其進行統(tǒng)一管理。
長江流域水資源保護的市場無功能性、對可持續(xù)發(fā)展的基礎資源性以及其開發(fā)利用形勢的嚴峻性均在客觀上要求設置公共權力，對經(jīng)濟個體盲目地開發(fā)利用長江流域水資源的行為加以干預，通過采取"集體行動"，解決資源保護的"付費"問題，切實保證長江流域水資源的永續(xù)利用。過去，我國對長江流域水資源的保護也采取了行動，建立了管理機構，但效果卻不明顯，各種問題不僅沒有得到很好的解決，反而出現(xiàn)了惡化的趨勢。究其原因，是我們目前設置的公共權力不符合長江流域水資源保護的特性或要求所造成的后果。
長江流域水資源保護管理體制是依照一定的決策原理和環(huán)境觀念形成的。對此，必須要有正確而清醒的認識。
長江流域水資源首先是一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性，如供應的聯(lián)合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財富和公共產(chǎn)品，對水資源的使用，必須集體行動。個體對公共資源的自由選擇與利用和社會的公共資源的分散管理，將產(chǎn)生破壞性競爭。根據(jù)決策理論，在公共管理中，管理主體越多越分散，管理責任就會愈是趨于松弛，對資源的保護就愈為無力，資源的狀況則愈壞。反之，權力越統(tǒng)一，責任就越大；權力越是集中并趨向單一中心，責任就越明確，越統(tǒng)一，責任就越大；權力越是集中并趨向單一中心，責任就越明確，權力主體之間的破壞性競爭和摩擦就越小。因此，在構建整個水資源保護體制時，必須實行統(tǒng)一指揮，加強調(diào)控，推行主要管理功能部門化，
確立單一權力結構和單一行政領導系統(tǒng)。同時，水資源作為公共資源可以聯(lián)合使用和各種可能使用方式的互相依存的重要性質及其因此而產(chǎn)生的復雜難題，在水資源管理中需要有廣泛的協(xié)調(diào)和處理機構間沖突的機制，需要有必要的權力交叉與分割。伸言之，在同一背景和理由下，水資源保護管理既需要集權，也需要分權與平衡。因此，在水資源管理體制中，一般都存在著權力分散的特點，形成了權限重疊、權力分散的多元化體制。事實上，在水資源保護管理體制的構建中，一直存在著集權與分權的難題。一方面，統(tǒng)一領導須在部門協(xié)調(diào)的原則下實現(xiàn)，集權不是大一統(tǒng)的權力壟斷；另一方面，功能上的權力分散又將形成權力行使和管理責任的混淆，導致管理的無責任性與混亂性。如何合理解決這一矛盾，的確需要進行探索。這一問題也是世界性難題，許多國家經(jīng)過多年實踐，大都選擇了趨向集中和傾向單一決策、指導、控制、與執(zhí)行中心的方向；水資源保護管理的權力越來越向一個政府部門聚集，越來越向中央政府聚集。中國水資源保護管理實際上也正在走上這條道路，只是由于在集權與分權的問題上還未形成有效的協(xié)調(diào)與處理機制，才造成了一些問題。
其次，長江流域水資源保護又有著自身的特點，它作為一種流域資源，既是一種環(huán)境資源又是一種經(jīng)濟資源，具有生態(tài)系統(tǒng)的完整性、跨行政區(qū)域性和使用的多元性特征，而無論是對流域水資源的何種使用都涉及到對資源的保護與管理問題。一方面，長江流域水資源被行政區(qū)劃分割為不同的管轄范圍，由不同的主體分別行使管理權；另一方面，長江流域生態(tài)系統(tǒng)并不因為行政區(qū)劃而改變其發(fā)展規(guī)律。我國目前水資源所有權主體嚴重缺位，加之水資源的多重使用價值，使得地方利益、部門利益、個體利益的考慮遠遠大于長江流域水資源保護的考慮，使用水資源的外部不經(jīng)濟性和事實上的無償性雖然在各種立法中通過規(guī)范公民個人和企業(yè)事業(yè)單位的行為、建立各種監(jiān)督管理制度似乎得到了解決，但由于種種原因卻疏忽了對地方利益、部門利益的限制，其結果只能是整個流域水資源保護的失范，最終導致流域水資源的污染和破壞。淮河流域嚴重污染的原因正是如此，我國水資源保護立法只注重規(guī)范市場主體而忽視政府機關，管理體制的設置只重視區(qū)域機構而忽視流域機構的弊端暴露無遺。因此，在長江流域水資源保護管理體制的構建中，同樣也存在著集權與分權的問題，存在著管理權力是否向一個部門、一個方向聚集的問題；但是，其集權與分權的對象卻不是同一級政府的不同部門或中央政府與地方政府，而是必須從流域管理的特征出發(fā)，建立專門的符合流域水資源保護要求的機構，站在全流域水資源保護的高度，摒棄地方觀念和部門利益，統(tǒng)一管理長江流域水資源保護工作。只有設置這樣的專門機構并由中央特別授權，并在此基礎上形成分權與平衡機制，確立協(xié)調(diào)原則和程序，才能真正解決長江流域水資源保護與可持續(xù)發(fā)展問題。
（三）長江流域水資源保護立法和實踐現(xiàn)狀在客觀上要求制定專門的法律，統(tǒng)一規(guī)范長江流域水資源保護行為。
對長江流域水資源的保護與公共權力的設置在實質上具有同一性，保護需要采取集體行動，而目前最經(jīng)濟也是最大的集體行動和公共權力體就是國家及其行動。國家要采取任何行動，都必須設置相應的職能部門，以代表國家行使權力。在現(xiàn)代法治觀念下，無論是國家權力機關的設置還是國家權力的行使，都必須具有法律依據(jù)。法律也以其特有的規(guī)范性、概括性、普遍性、強制性發(fā)揮著其它手段和措施所不具備的作用，成為國家保護長江流域水資源的有力武器。因此，制定法律并實施法律對于長江流域水資源的有效保護是完全必要的，法律在這一領域中的作用也是得到了充分認可的。在我國目前長江流域水資源保護中存在的問題不時要不要立法，而是立什么樣的法？該立法的目標、任務、功能、作用是什么？目前已有的法律制度為何不能發(fā)揮應有的作用？
在我國，國家保護自然資源，保護環(huán)境是寫進憲法的一項基本國策。以憲法為基礎，國家也已制定了一系列法律法規(guī)，基本上實現(xiàn)了水資源保護活動的有法可依。但這些法律法規(guī)都還不夠健全和完善，尤其是在對流域水資源保護方面，存在的問題更為嚴重突出。我國現(xiàn)行的有關水資源保護的法律主要有四部，它們是《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，從表面上看，這四不法律對我國的水資源保護問題已作出了全面的規(guī)定，但實際上在立法理論與實踐中，這四部法律本身及其相互之間都存在著問題。其主要問題表現(xiàn)為：
1.四個法律的關系不清。上述四部法律均為全國人大常委會制定，具有同等法律效力；但從理論與實踐上看，水資源管理與水土保持.環(huán)境保護與水污染防治顯然都不是同一層次的問題,在立法上也應有不同的法律效力等級，才有利于對不同的行為形成規(guī)范體系，目前這種立法模式顯然不能滿足水資源管理與保護的需要。
2.幾部法律之間的關系不協(xié)調(diào)。四部法律都對管理體制作出了規(guī)定，確立了水資源管理與保護的主管部門和協(xié)管部門，但四部法律實際上是由兩個主管部門分別起草然后報全國人大常委會通過的，立法時缺乏綜合平衡，立法時間有先有后，也缺乏通盤考慮，污染防治法早于水法，水法又早于環(huán)境保護法，不可能使得幾部法律很好地協(xié)調(diào)。各個法律規(guī)定過于原則，可操作性不夠，缺乏相應的配套法規(guī)，特別是缺乏程序性規(guī)定，致使一些法律制度的適用范圍不明、具體實施時困難重重。
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