[ 趙慶慶 ]——(2004-7-14) / 已閱25980次
論行政壟斷的規(guī)制與救濟(jì)制度的完善
作者簡(jiǎn)介： 趙慶慶 女 1980年10月出生 現(xiàn)為廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院02級(jí)經(jīng)濟(jì)法專(zhuān)業(yè)研究生，研究方向 競(jìng)爭(zhēng)法
摘要：行政壟斷阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展，不符合政府依法行政的要求，必須受到規(guī)制，受到行政壟斷侵害的對(duì)象能夠獲得救濟(jì)。本文論述了制定《反壟斷法》這個(gè)基本法，在其中規(guī)定行政壟斷，分配行政壟斷的執(zhí)法權(quán)力，確立對(duì)抽象行政壟斷行為的有限的司法審查，并說(shuō)明了行政壟斷的法律責(zé)任形式、國(guó)家賠償和豁免制度。
關(guān)鍵詞：行政壟斷 規(guī)制 救濟(jì) 《反壟斷法》 司法審查 責(zé)任 國(guó)家賠償 豁免
建立系統(tǒng)有效的行政壟斷的規(guī)制與救濟(jì)制度，一方面要充分發(fā)揮現(xiàn)有法律的作用并加以完善，一方面根據(jù)國(guó)情和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在法學(xué)理論的指導(dǎo)下不斷實(shí)踐，在制度上有所創(chuàng)新和突破。
一、行政壟斷與反壟斷法立法模式
有學(xué)者認(rèn)識(shí)到行政壟斷規(guī)制的特殊性，對(duì)行政壟斷規(guī)制的立法模式提出了建議，認(rèn)為如果突破既有各國(guó)家反壟斷法成熟的立法體例，把行政壟斷行為一部分或重要部分放在反壟斷法中進(jìn)行規(guī)范，那么，所制定的反壟斷法就會(huì)帶有濃厚的行政法味道，失去“經(jīng)濟(jì)法學(xué)的核心”的本來(lái)面目。相反，如果我們針對(duì)行政壟斷專(zhuān)門(mén)制定相關(guān)的行政法，則可以既達(dá)到規(guī)范行政壟斷之目的，又不致使反壟斷法成為經(jīng)濟(jì)行政法 。
還有學(xué)者認(rèn)為，一個(gè)部門(mén)法尤其是一部法典或?qū)ｉT(mén)法律文件所調(diào)整的對(duì)象應(yīng)該是同一類(lèi)或同一種社會(huì)關(guān)系，因?yàn)檎{(diào)整的方法和法律發(fā)揮作用的機(jī)制是以調(diào)整對(duì)象為基礎(chǔ)的，對(duì)不同的社會(huì)關(guān)系應(yīng)該采取不同的立法形式進(jìn)行調(diào)整。經(jīng)濟(jì)壟斷是以限制、阻礙競(jìng)爭(zhēng)為表現(xiàn)形式的行為，這種行為因侵犯了其他市場(chǎng)主體權(quán)利，也剝奪了消費(fèi)者的選擇權(quán)利等。具體地看，由此產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系主要是從事壟斷行為的市場(chǎng)主體和其他市場(chǎng)主體以及消費(fèi)者之間的關(guān)系；抽象地看，因壟斷行為破壞了正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序，妨礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步，侵害了不特定的多數(shù)人的利益，所以，反壟斷法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是從事壟斷活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者和社會(huì)公共利益之間的關(guān)系，也可以說(shuō)是法律所確認(rèn)和保護(hù)的平等、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。具體承擔(dān)調(diào)整這一社會(huì)關(guān)系，將法律規(guī)則適用到具體社會(huì)生活中的是法律授權(quán)執(zhí)行反壟斷法的行政機(jī)關(guān)（或包括）其他國(guó)家機(jī)關(guān)。但因行政壟斷所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系則不同。行政壟斷因?yàn)槭钦蚱渌鶎俨块T(mén)所為，從表面上看，這一行為和經(jīng)濟(jì)壟斷一樣，都侵害了其他經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和消費(fèi)者的權(quán)利，但是，因行政壟斷是國(guó)家行政機(jī)關(guān)濫用了行政權(quán)，明顯缺乏法律支持甚至公開(kāi)違法，所以，這種行為還同時(shí)侵犯了憲法關(guān)系和行政關(guān)系。具體地看，行政機(jī)關(guān)的壟斷行為侵犯的是經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的利益，由此而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系是行政機(jī)關(guān)和經(jīng)營(yíng)者及消費(fèi)者之間的關(guān)系；抽象地看，行政壟斷所侵害的社會(huì)關(guān)系是從事行政壟斷的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公共利益之間的關(guān)系，以及憲法和法律所保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。不管是經(jīng)營(yíng)者和經(jīng)營(yíng)者以及消費(fèi)者之間的關(guān)系，還是經(jīng)營(yíng)者和社會(huì)公共利益之間的關(guān)系，都與國(guó)家行政機(jī)關(guān)和經(jīng)營(yíng)者以及消費(fèi)者之間的關(guān)系或行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公共利益之間的關(guān)系有本質(zhì)的區(qū)別。制止經(jīng)濟(jì)壟斷，調(diào)整經(jīng)營(yíng)者和經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和社會(huì)公共利益，主要通過(guò)運(yùn)用行政權(quán)或必要的司法權(quán)即可實(shí)現(xiàn)。但對(duì)行政權(quán)濫用的行政壟斷，如再通過(guò)行政權(quán)來(lái)制止，則從理論上和實(shí)踐上都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。對(duì)行政權(quán)的制約必須通過(guò)行政權(quán)以外的權(quán)力或權(quán)利救濟(jì)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。反壟斷法規(guī)范為行政機(jī)關(guān)制止經(jīng)濟(jì)壟斷提供了法律根據(jù)，被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)也必須依法行使自己的這一職能，從這一角度講，反壟斷法具有約束行政機(jī)關(guān)的功能，而對(duì)因行政權(quán)產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系則不是反壟斷法調(diào)整的對(duì)象 。
我們認(rèn)為這樣的觀點(diǎn)有一定道理，立法應(yīng)該保持法律部門(mén)的相對(duì)獨(dú)立性、法律體系的平衡和與法學(xué)理論的和諧，經(jīng)濟(jì)法被認(rèn)為是調(diào)整國(guó)家和公民、法人和其他社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律，這也是主張經(jīng)濟(jì)法獨(dú)立的基礎(chǔ)，如果作為“經(jīng)濟(jì)法核心的反壟斷法”對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制會(huì)產(chǎn)生一個(gè)理論矛盾，即經(jīng)濟(jì)法也調(diào)整國(guó)家（反壟斷機(jī)關(guān)）和國(guó)家（行政壟斷主體）關(guān)系。對(duì)此必須做出合理的解釋?zhuān)赡苄枰獙?duì)理論進(jìn)行修正。
但是我們也認(rèn)為，好的立法不必宥于既定的立法模式，更不必刻意符合理論邏輯的需要，關(guān)鍵是符合實(shí)際并有效解決問(wèn)題，否則，無(wú)疑是“畫(huà)地為牢”。問(wèn)題的關(guān)鍵不是未來(lái)是否在《反壟斷法》中規(guī)定行政壟斷，而是如何建立、完善、協(xié)調(diào)法律制度，用一整套內(nèi)涵相互補(bǔ)充、結(jié)合和互動(dòng)的法律規(guī)范的法律制度體系來(lái)規(guī)制行政壟斷，突破既有反壟斷法模式，結(jié)合我國(guó)實(shí)際并吸收它國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)，探求規(guī)制行政壟斷的方法。
我們認(rèn)為《反壟斷法》確實(shí)是規(guī)制行政壟斷的良好契機(jī)和載體。首先，從立法宗旨和目的上看，行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷都應(yīng)當(dāng)成為《反壟斷法》的調(diào)整對(duì)象，這樣能全面、完整地體現(xiàn)反壟斷法維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的目的。其次，從立法技術(shù)上看，有關(guān)行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷的法律制度存在相通和銜接的地方，如果在《反壟斷法》中對(duì)二者一并予以規(guī)定，一定程度上可以節(jié)約立法資源，并實(shí)現(xiàn)法律制度的協(xié)調(diào)。最后，從立法過(guò)程看，一部法律的出臺(tái)要經(jīng)過(guò)提案、列入立法規(guī)劃、審議、通過(guò)等程序，需要相當(dāng)?shù)臅r(shí)間，各法律之間也存在著爭(zhēng)取立法資源和機(jī)會(huì)，那么在一部立法中應(yīng)該盡可能多地解決問(wèn)題，行政壟斷的有些問(wèn)題雖然可以在有關(guān)行政法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法等法律中解決，但修改法律也要符合經(jīng)濟(jì)性原則，通常都是要有一定質(zhì)和量的變化的，這樣，法律的修改有全局性，在行政壟斷之外還有其他問(wèn)題需要修改法律來(lái)解決，而立法者對(duì)這些問(wèn)題與行政壟斷的看法可能不同，立法進(jìn)程可能不一致，因此希望通過(guò)未來(lái)修改這些法律來(lái)對(duì)完善規(guī)制行政壟斷的制度需要相當(dāng)?shù)臅r(shí)間，所以，行政壟斷搭上《反壟斷法》制定的這一班車(chē)是十分實(shí)際的。
各國(guó)反壟斷法的立法和實(shí)踐在各自不同的政治體制、經(jīng)濟(jì)條件和法律文化等因素的影響下形成自己的特點(diǎn)，如美國(guó)以反托拉斯為特色，德國(guó)以反卡特爾為特色，我國(guó)則可能以反行政壟斷為特色。
二、確立《反壟斷法》的基本法地位
建立權(quán)威性的反壟斷法律，確立《反壟斷法》的基本法地位是建立有效反壟斷制度的關(guān)鍵。
首先，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、限制競(jìng)爭(zhēng)的有些行為是合法的，不屬于反壟斷法規(guī)制的對(duì)象。
一方面，《反壟斷法》作為基本法可以對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、限制競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)力作出保留規(guī)定，作為合法干預(yù)經(jīng)濟(jì)、限制競(jìng)爭(zhēng)的有效依據(jù)。
另一方面，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署合具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)以及省、自治區(qū)、直轄市、較大的市（省、自治區(qū)政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）在法定權(quán)限范圍制定與上位法一致或不與上位法沖突的部門(mén)和地方規(guī)章。部門(mén)和地方立法是以地方利益最大化為目標(biāo)的，制定的規(guī)章當(dāng)然難免具有部門(mén)和地方保護(hù)主義的傾向。良好的政治、法律制度要平衡利益主體之間的權(quán)力和利益關(guān)系，反映國(guó)家的政治體制、中央和地方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系�！斗磯艛喾ā纷鳛榛痉ň蛻�(yīng)該是這樣一個(gè)平衡點(diǎn)，是部門(mén)和地方立法的依據(jù)，部門(mén)和地方立法必須在此基礎(chǔ)上兼顧其他利益主體的利益，謀求自己的利益，不能與《反壟斷法》相違背。比如美國(guó)的反壟斷法是聯(lián)邦法，具有高位階的法律效力，美國(guó)各州雖有權(quán)制定本州的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，但它們卻不能使企業(yè)的行為由此背離謝爾曼法和聯(lián)邦的其他競(jìng)爭(zhēng)法律
其次，有些部門(mén)和地方立法構(gòu)成行政壟斷，但是鑒于國(guó)情，目前的司法體制沒(méi)有（未來(lái)的也不會(huì)）賦予法院對(duì)此審查的權(quán)力，這些仍然必須根據(jù)憲法、組織法和立法法的規(guī)定由有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。進(jìn)而依據(jù)這些法規(guī)和規(guī)章的下級(jí)或內(nèi)部的部門(mén)的壟斷性的行政行為也似乎就有了有效的“法律依據(jù)”，得不到規(guī)制。
所以，需要制定《反壟斷法》這個(gè)基本法，根據(jù)《立法法》 ，在判定這些行政行為（無(wú)論具體行政行為還是抽象行政行為）法院可以直接依據(jù)《反壟斷法》，直接確認(rèn)該行政壟斷行為的違法性，回避這些行為的“法律依據(jù)”的有效性問(wèn)題，避免司法權(quán)和立法權(quán)的沖突。而且《反壟斷法》本身還將成為有權(quán)機(jī)關(guān)審查這些“法律依據(jù)”有效性的依據(jù)之一。反壟斷法的基本法地位的確立，作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查具體行政行為合法性的依據(jù)。
第三，《行政訴訟法》規(guī)定人民法院受理公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為提起的訴訟，該法具體列舉了7種具體行政行為，并概括規(guī)定了“其他”人民法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，由法院裁量。但是，我國(guó)司法制度并沒(méi)有建立在與行政制度相區(qū)分的原理基礎(chǔ)上，司法權(quán)至今嚴(yán)重的行政化。既然司法體制決定法院不能與政府分離，那么法官也就只能寄希望于立法者的支持——希望法律能夠明確告訴政府：法院受理這個(gè)案件是法律明確規(guī)定了的 。那么根據(jù)“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”，《反壟斷法》將成為人民法院受理行政訴訟案件的法律依據(jù) 。
第四，反行政壟斷的制度在許多問(wèn)題上必將有許多方面的創(chuàng)新，要突破現(xiàn)有的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配模式，要適應(yīng)這樣的變化，相應(yīng)的法律，特別是一些基本法如行政法、行政訴訟法要做修改，在這些法律修改之前，由《反壟斷法》這個(gè)基本法對(duì)這些問(wèn)題作出規(guī)定，根據(jù)相同效力層次的法律之間新法優(yōu)于舊法的原則，能夠?qū)崿F(xiàn)這些問(wèn)題上法律制度的創(chuàng)新，從立法技術(shù)而后進(jìn)程上看，這樣比較實(shí)際。
第五，鑒于行政壟斷問(wèn)題在我國(guó)的普遍性，有必要在《反壟斷法》這部以反對(duì)壟斷，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)為目的的法律中明確提出行政壟斷并加以界定，適應(yīng)需要建立新的法律制度并與既有相關(guān)法律配合，這樣不但明示了反行政壟斷的法律制度，而且也有利于社會(huì)各方面了解和運(yùn)用。
第六，根據(jù)憲法，只有基本法才能規(guī)定犯罪與刑罰，如果我們要在專(zhuān)門(mén)的反壟斷法中規(guī)定壟斷罪，就必須確立該法的基本法地位。
另外，反壟斷法中明確列舉行政壟斷的表現(xiàn)形式，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠據(jù)此對(duì)行政行為的合法性作出判斷，具有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織也能夠據(jù)此明確合法與非法的界限，預(yù)見(jiàn)其行為的后果。
三、行政壟斷執(zhí)法權(quán)力的分配
國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置是以“事”為基礎(chǔ)的，機(jī)構(gòu)因處理一定“事”的需要而建立，處理“事”需要一系列相應(yīng)的權(quán)力，國(guó)家機(jī)構(gòu)就是這些權(quán)力的載體。法律在處理行政壟斷時(shí)同樣需要賦予相應(yīng)機(jī)關(guān)相應(yīng)的權(quán)力，有些權(quán)力為既有的機(jī)關(guān)享有，有些權(quán)力需要在有關(guān)機(jī)關(guān)之間進(jìn)行調(diào)整，有些新的權(quán)力需要賦予一定既有的機(jī)關(guān)，而有些權(quán)力需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的機(jī)關(guān)來(lái)行使。
經(jīng)濟(jì)壟斷在我國(guó)剛剛出現(xiàn)并有迅速發(fā)展的勢(shì)頭，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷本來(lái)沒(méi)有法律規(guī)制，需要由法律確立國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷干預(yù)的權(quán)力，并把這些權(quán)力配置到一定的國(guó)家機(jī)構(gòu)，在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家的工商行政機(jī)關(guān)取得了處理經(jīng)濟(jì)壟斷的權(quán)力，但是根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，工商行政管理部門(mén)不能完全承擔(dān)起反經(jīng)濟(jì)壟斷的責(zé)任，所以學(xué)術(shù)和實(shí)踐都在探索更好的執(zhí)法權(quán)力分配模式、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置和執(zhí)法權(quán)力的內(nèi)容。但是我們認(rèn)為這些都不適合行政壟斷的規(guī)制，原因是，這些是籠統(tǒng)地針對(duì)壟斷的，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)是針對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷的。前面分析了區(qū)分行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷的必要性，認(rèn)識(shí)到二者在諸多方面的區(qū)別，所以我們認(rèn)為反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)的模式必然是不相同的，不能簡(jiǎn)單地用一種模式來(lái)概括經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
針對(duì)行政壟斷，需要對(duì)行政壟斷進(jìn)行監(jiān)督、檢查、調(diào)查、檢察、審察、決定、訴訟、審判等，與這些活動(dòng)相對(duì)應(yīng)的有一定的權(quán)力，有些權(quán)力已經(jīng)在相應(yīng)的機(jī)關(guān)存在，有些權(quán)力需要《反壟斷法》予以創(chuàng)立并根據(jù)實(shí)際需要賦予一定的既存或新設(shè)立的機(jī)關(guān)。我們認(rèn)為這些新建立的權(quán)力都可以恰當(dāng)?shù)刭x予行政系統(tǒng)內(nèi)部的有關(guān)機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)關(guān)，不用另外建立專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)構(gòu)、權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)或所謂準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵是要完善這些權(quán)力行使的激勵(lì)機(jī)制、程序和保障機(jī)制，充分發(fā)揮既有機(jī)構(gòu)的作用。
比如，雖然按照法律的規(guī)定，行政壟斷的監(jiān)督檢查部門(mén)是上級(jí)機(jī)關(guān)，工商行政管理機(jī)關(guān)沒(méi)有一般性的監(jiān)督檢查權(quán)，但是實(shí)踐中，許多工商行政管理機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律框架下探索出一些值得肯定的做法。按照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定，行政壟斷的檢查監(jiān)督部門(mén)是上級(jí)機(jī)關(guān)，工商行政管理機(jī)關(guān)沒(méi)有監(jiān)督檢查權(quán)。宥于上級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法意識(shí)、知識(shí)和責(zé)任感，以及模糊的執(zhí)法程序，上級(jí)機(jī)關(guān)往往對(duì)行政壟斷查處不力。而工商行政管理機(jī)關(guān)作為監(jiān)督市場(chǎng)的綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的主要執(zhí)法機(jī)關(guān)，出于維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的強(qiáng)烈責(zé)任感，通常對(duì)行政壟斷行為主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查，在查清事實(shí)后提請(qǐng)或者建議行為者的上級(jí)機(jī)關(guān)依法處理，引起各方的注意，啟動(dòng)解決問(wèn)題機(jī)制，減小由行政壟斷復(fù)雜性帶來(lái)的解決過(guò)程中的巨大阻力。黑龍江省的工商行政管理機(jī)關(guān)的做法是：（1）緊緊依靠地方黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持。在查處此類(lèi)案件中，工商行政管理機(jī)關(guān)及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委和政府匯報(bào)、溝通，爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)的支持，并最后由政府發(fā)文解決問(wèn)題。（2）與法制、司法等部門(mén)密切配合、合作，及時(shí)制止限制競(jìng)爭(zhēng)行為，并在必要時(shí)向法院通報(bào)情況，使因限制競(jìng)爭(zhēng)行為導(dǎo)致的國(guó)家賠償問(wèn)題得到圓滿解決，將問(wèn)題處理得全面徹底。（3）充分發(fā)揮輿論宣傳作用，營(yíng)造正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的良好氛圍。
我們認(rèn)為在行政壟斷執(zhí)法權(quán)力的分配模式中，未來(lái)可能最具創(chuàng)新的地方應(yīng)該是賦予抽象行政壟斷的相對(duì)人訴權(quán)，使個(gè)人獲得“執(zhí)法權(quán)力”，使法院有權(quán)對(duì)抽象行政壟斷進(jìn)行司法審查權(quán)。
四、抽象行政壟斷行為有限的司法審查
德國(guó)學(xué)者David J.曾經(jīng)指出“（反壟斷法）其地位是憲法性的——張揚(yáng)基本價(jià)值和保護(hù)基本權(quán)利，以及至少通過(guò)司法和行政執(zhí)法平分秋色的方式進(jìn)行實(shí)施”，“沒(méi)有司法審查，那么行政法治等于一句空話，個(gè)人自由合權(quán)利就缺乏保障。司法審查不僅在其應(yīng)用時(shí)可以保障個(gè)人的權(quán)益，而且由于司法審查的存在對(duì)行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力” 。一個(gè)成熟的行政法體系應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為無(wú)最后發(fā)言權(quán)并且公民能夠通過(guò)一個(gè)獨(dú)立的法庭對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為之合法性提出異議 。法院有兩大職能，第一個(gè)職能是執(zhí)法職能，即普通的民事合刑事審判職能 。第二職能，即對(duì)行政機(jī)構(gòu)實(shí)施司法控制。司法審查制度的作用和意義在于通過(guò)法院受理相對(duì)人的起訴，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，來(lái)保障和救濟(jì)相對(duì)人的合法權(quán)益 。
行政權(quán)力要接受法律、權(quán)利及其他公權(quán)力的制約。司法審查體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。
首先，司法審查能夠防止政府以“正當(dāng)”為理由為借口來(lái)掩蓋其不法和不當(dāng)?shù)男姓袨椤?br>
行政權(quán)力雖然代表公共利益，但是易受到各種影響，其處理問(wèn)題的態(tài)度有鮮明的傾向性，往往只注意其職務(wù)本身所適用的法律規(guī)范，可能忽視其他方面的法律，以及法律整體的有機(jī)聯(lián)系和協(xié)調(diào)，經(jīng)常具有短期性和局部性，更加強(qiáng)調(diào)效率。而且由于政府關(guān)心自己的目標(biāo)和效率，經(jīng)常又不顧公共和國(guó)家利益，行政體系內(nèi)部存在官僚層級(jí)式的服從性。這樣，其行政的“正當(dāng)性”背后是“不正當(dāng)性”。這種情況下，行政體制的內(nèi)部監(jiān)督往往不能協(xié)調(diào)行政與公共利益和行政與相對(duì)人之間的關(guān)系。
與此相對(duì)，司法具有中立性，法官比行政官受到較少的干擾，法官遵循法律理念，在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)法律，從法律整體考慮行政行為是否合法，不是只考慮某機(jī)關(guān)所適用的法律及其行政事實(shí)。
司法的價(jià)值趨向公平優(yōu)先，能夠更好地保護(hù)訴訟當(dāng)事人的權(quán)利，“為法律是從”是其本質(zhì)表現(xiàn)。
其次，司法的組織和程序?yàn)樾姓䴔?quán)的監(jiān)督提供了更強(qiáng)的合法、公正性的保障。
最初意義上的行政主體不具有法律職業(yè)性特征，即使是在“依法行政”的現(xiàn)在，司法人員的職業(yè)化要求遠(yuǎn)比行政人員高。行政內(nèi)部的監(jiān)督缺乏參與性和互動(dòng)性，受監(jiān)督的行政行為的相對(duì)人在監(jiān)督程序中沒(méi)有法定地位，沒(méi)有權(quán)利和義務(wù)，不能充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，推動(dòng)監(jiān)督程序。而司法程序具有交互性（公開(kāi)和辯論），雙方當(dāng)事人在其中有法定的權(quán)利和義務(wù)，法院“兼聽(tīng)而明” �！胺ㄔ旱膶�(shí)際組織和程序提供了比行政機(jī)關(guān)的組織和程序更強(qiáng)的合法性保證。這無(wú)疑是為什么人們認(rèn)為有必要將那些與行政職能聯(lián)系的司法職能交付法院的理由” 。
第三，司法審查能夠更好地保護(hù)一定范圍內(nèi)相對(duì)人利益。
行政權(quán)力和權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督都往往容易過(guò)度強(qiáng)調(diào)公共利益的保護(hù)而忽略個(gè)別或一定范圍內(nèi)相對(duì)人利益。必須賦予與國(guó)家利益相對(duì)立的私人利益法律上的請(qǐng)求權(quán)，司法審查把行政權(quán)力對(duì)公民的責(zé)任作為重點(diǎn)，而不僅僅看中行政權(quán)力對(duì)國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任。這些相對(duì)人向法院對(duì)抽象行政行為提起行政訴訟，通過(guò)司法審查維護(hù)自己的權(quán)利。
第四，司法審查能經(jīng)濟(jì)地、有效地發(fā)現(xiàn)和糾正違法的抽象行政行為。
行政系統(tǒng)的內(nèi)部的監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督都面臨一個(gè)難題，就是如何發(fā)現(xiàn)違法的抽象行政行為和激勵(lì)監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的主動(dòng)性。行政系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政行為并不是全部掌握的，常常要等抽象性行為產(chǎn)生的結(jié)果——規(guī)范性法律文件付諸實(shí)施，產(chǎn)生了負(fù)面影響，甚至是群眾反映強(qiáng)烈時(shí)，才發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，監(jiān)督具有滯后和被動(dòng)性，而且由于利益的一致性，也往往缺少監(jiān)督的積極性，權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督也是這樣。但是，司法審查是由行政行為的相對(duì)人通過(guò)訴訟啟動(dòng)的，由于相對(duì)人的切身利益與違法的抽象行政行為密切相關(guān)，對(duì)行政行為的利弊效果最敏感，所謂“春江水暖鴨先知”，也最有糾正違法行政行為的積極性。
同時(shí)，進(jìn)行行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督需要行政和權(quán)力組織體制內(nèi)部層級(jí)式的相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督的工作，這樣即使不設(shè)立新的機(jī)構(gòu)而利用原有的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的工作能力能否承擔(dān)起這樣的工作也不一定，而如果另建立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督，必然會(huì)引起官僚機(jī)構(gòu)的膨脹，與既有機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)的矛盾。
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