[ 郭小鋒 ]——(2006-3-20) / 已閱19802次
淺議刑事“初查”制度
作者：郭小鋒、李旺城
【內(nèi)容摘要】刑事“初查”制度在檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪過程中具有極為重要的作用。但是，目前理論界和司法界對初查制度存在強烈的爭議，主要圍繞初查制度的法律依據(jù)、法律地位和必要性等方面展開。本文借此試圖對初查制度進行多視角、多層次的探究分析，旨在拋磚引玉。
【關(guān)鍵詞】 初查 形成 法律依據(jù) 規(guī)范
一、刑事“初查”制度的形成
（一）“初查”制度背景折射
“初查”制度的提出決非偶然，而是特定歷史時期刑事訴訟理論和實踐的產(chǎn)物，同時折射了深刻的時代背景。
1、檢察機關(guān)對自偵案件立案標準的誤解。1979年《刑事訴訟法》要求對控告、舉報和自首材料進行審查后，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應(yīng)當立案。80年代初期，檢察機關(guān)受理的經(jīng)濟案件立案材料多數(shù)是發(fā)案單位通過調(diào)查而提供的，已經(jīng)能夠證明有犯罪事實存在而且需要追究刑事責任，檢察機關(guān)往往審查材料后即行立案。接受舉報時已具備相當?shù)姆缸镒C據(jù)，是這一時期自偵案件立案工作的一個突出特點，久而久之辦案人員無形中產(chǎn)生只有客觀上存在犯罪事實才能立案誤解。但是，到了80年代中后期，自偵案件舉報線索迅速增多，其中匿名舉報和舉報事實不清的現(xiàn)象也在增多。檢察機關(guān)為解決立案后“撤案”或“免予起訴”（不包含構(gòu)成犯罪因規(guī)定免予起訴的情形）的問題，提出“提高立案質(zhì)量，把好立案關(guān)”的口號，在確認有犯罪事實存在的前提下才能立案的觀點。據(jù)統(tǒng)計，1990年上半年，全國檢察機關(guān)共審結(jié)貪污、賄賂案件的案犯37972人，其中免予起訴22503人，占審結(jié)總數(shù)的59.2%。比1989年同期相比，免予起訴率上升14.1%。其中許多案件應(yīng)該撤案的，卻錯誤地被作免予起訴處理（1990年10月23日最高人民檢察院發(fā)<1990>32號《關(guān)于進一步加強自偵案件免予起訴工作的通報》）。因而，加大立案前的審查或調(diào)查（“初查”）力度，勢在必行。
2、80年代中后期，全國檢察機關(guān)展開了立案競賽，導(dǎo)致自偵案件的偵查質(zhì)量明顯下降。據(jù)1983年7月13日最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<注意經(jīng)濟犯罪分子動態(tài)堅決打擊經(jīng)濟犯罪活動>的通知》中有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1983年第一季度全國受理的經(jīng)濟案件比1982年第四季度下降13.1%，立案的案件下降13.2%；陜西省案第一季度件受理數(shù)下降41%，立案數(shù)下降83%；浙江省第一季度有15個市、縣（區(qū)）院沒有立過一件經(jīng)濟案件。隨后，1983年10月21日，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)抓緊抓好打擊嚴重經(jīng)濟犯罪活動的通知》，要求各省、市、自治區(qū)人民檢察院，軍事檢察院，全國鐵路運輸檢察院積極貫徹中央在《關(guān)于嚴厲打擊刑事犯罪活動的決定》指出：“打擊經(jīng)濟領(lǐng)域中嚴重犯罪活動的斗爭，要繼續(xù)按照中央的部署抓緊抓好，依法從重從快懲處一批，殺一批�！边@兩份司法性文件直接掀起了全國檢察機關(guān)自偵部門立案競賽的序幕，也為后來檢察機關(guān)一直將立案數(shù)作為自偵部門工作實績主要評判標準埋下伏筆。但是，立案競賽導(dǎo)致的危害后果是案件質(zhì)量大幅度下降，這一現(xiàn)象在90年代初逐漸為全國人民代表所廣泛關(guān)注，后來檢察機關(guān)在征集人民代表意見時發(fā)現(xiàn)，問題關(guān)鍵在于立案質(zhì)量不高。對此，最高人民檢察院在后來的司法文件也是一再強調(diào)“初查”制度。
（二）回顧“初查”制度的有關(guān)規(guī)定。
據(jù)了解，“初查”制度最早的規(guī)定是在1983年3月1日最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院直接受理自行偵查刑事案件的辦案程序（暫行規(guī)定）》中，該文件第二節(jié)規(guī)定了“立案前的審查和立案”，其中“立案前的審查”就是初查的雛形，但是文件中沒有使用“初查”一詞。而“初查”一詞最早是見于1985年1月召開的第二次全國檢察機關(guān)信訪工作會議的文件中。該文件在談到信訪部門的工作任務(wù)時指出：“信訪部門比較適合承辦部分控告、申訴案件立案前的‘初查’，以便能為自偵部門提供準確性高一些的案件線索�！�1990年11月最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于加強貪污、賄賂案件初查工作的意見》對“初查”制度做出明確解釋，“初查工作是對貪污賄賂案件線索立案前的審查”。1993年3月最高人民檢察院出臺的《關(guān)于加強舉報工作的決定》第5條規(guī)定：“大力加強初查工作。初查是消化的前提和立案偵查的基礎(chǔ)�！辈εe報中心、自偵部門對于舉報線索初查分工作了詳細規(guī)定。1993年11月最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于進一步加強大案要案查處工作的通知》明確了“初查”作為人民檢察院查處大案要案的一個重要程序和工作階段。1995年7月最高人民檢察院出臺的《關(guān)于要案線索備案、初查規(guī)定》進一步解釋了“初查”制度，“初查工作是人民檢察院在立案前對要案線索進行審查的司法活動�！� 1996年9月最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》第5條規(guī)定：“初步調(diào)查即初查。” 1998年12月最高人民檢察院出臺的最為權(quán)威和系統(tǒng)司法解釋——《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（下稱《規(guī)則》）第6章第2節(jié)規(guī)定了“初查”制度。1999年11月最高人民檢察院頒布的《關(guān)于檢察機關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》第6條規(guī)定：“初查是檢察機關(guān)對案件線索在立案前依法進行的審查，包括必要的調(diào)查�！�
（三）“初查”制度的含義。
根據(jù)《漢語詞典》的解釋，“初”字有“初步”或者“初級”的意思，而“查”字則有“查究”、“查驗”、“核查”、“查看”、“檢查”之義。在刑事訴訟法語境論中，與“查”字相關(guān)的主要法言法語有“調(diào)查”、“偵查”和“審查”。那么，再將“初”與“查”個義相結(jié)合，“初查”則可解釋為：初步調(diào)查，初步審查，初步偵查，初級調(diào)查，初級審查和初級偵查[1]。刑事“初查”制度究竟做何種解釋，刑事訴訟法對此并沒有做出立法性的規(guī)定，根據(jù)對“初查”制度的相關(guān)司法性規(guī)定的考察，發(fā)現(xiàn)“初查”有立案前審查之義，也有初步（立案前）調(diào)查之義，但未發(fā)現(xiàn)有“立案前偵查”或者“初步偵查”之義，這也是高檢院有意區(qū)分“初查”與“偵查”，初查不是初步偵查，而是自偵案件立案前的一項重要的、獨立的司法活動，以區(qū)別于立案后偵查活動。但是，從司法實踐的角度來探索“初查”則又是別具一格，多年來司法人員都已習慣了把“初查”當作“偵查”來對待，實質(zhì)上“初查”也就是一種“準偵查”行為[2]，一種有限的偵查行為（不可采取強制措施、偵查措施等硬性規(guī)定），換言之，除司法解釋對初查行為禁止性規(guī)定外，“初查”與“偵查”并沒有本質(zhì)性區(qū)別。
綜上觀之，筆者認為，“初查”在刑事法中的含義可以理解為“立案前的審查”、“初步調(diào)查”或者“有限的偵查”。
二、刑事“初查”制度的法律依據(jù)及地位
（一）“初查”制度的法律依據(jù)。
關(guān)于初查制度法律依據(jù)的問題，一直存在兩種不同的觀點：一種觀點認為，根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，立案才是刑事訴訟的起點而不是初查，況且刑事訴訟法根本就沒有規(guī)定“初查”制度，初查制度只不過是檢察機關(guān)為了自身工作的需要而設(shè)立的一個程序，必然會擾亂正常的訴訟程序[3]。另一種觀點認為，初查制度具有法律依據(jù)�！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》第86條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院或者公安機關(guān)對于報案、控告、舉報和自首的材料，應(yīng)當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應(yīng)當立案�！北M管該條款未出現(xiàn)“初查”字樣，但是該條款中的“應(yīng)當按照管轄范圍，迅速進行審查”已涵蓋了“初查”制度。
筆者認為，后者觀點較為可取。而兩種觀點存在分歧的主要原因是對“立案”的理解，前者認為立案是訴訟的起點，應(yīng)該說是準確的，但是什么是立案呢？前者傾向性認為，填寫決定立案書后才算立案，這種對立案的理解有些過于狹隘。其實，立案是一項訴訟活動，是一過程而不是一個點，應(yīng)包含受理、審查和做出立案決定三方面內(nèi)容，其中“審查”與“初查”制度相對應(yīng)。據(jù)此，后者認為“應(yīng)當按照管轄范圍，迅速進行審查”已涵蓋了“初查”制度的觀點較為可取。但是，同時筆者建議，法律應(yīng)當在條文中予以明確“初查”制度，以免產(chǎn)生各種不必要的誤解。
（二）“初查”制度的訴訟地位。
關(guān)于“初查”制度訴訟地位的認識離不開對“初查”制度的法律依據(jù)認識。如果否定“初查”制度是具有其法律依據(jù)的，那么必然認為“初查”是一項非刑事訴訟行為，而如果肯定“初查”制度有其法律依據(jù)，則認為“初查”制度不但是一項刑事訴訟行為，而且還是某些案件立案階段的必經(jīng)程序[4]。
筆者認為，“初查” 至少是檢察機關(guān)自偵案件立案階段必經(jīng)程序。其理由是：檢察機關(guān)自偵案件通常具有犯罪行為隱密或舉報時犯罪事實不清的特點，往往不能依據(jù)舉報線索內(nèi)容判明是否有犯罪事實存在，是否應(yīng)當立案。這樣，需要有相應(yīng)的證據(jù)證明符合立案條件，而獲取據(jù)以決定立案或不立案的證據(jù)最重要的手段，就是初查。從檢察實踐角度看，如果在初查中成功獲取了犯罪嫌疑人的犯罪證據(jù)，就為立案偵查和采取強制措施打下了堅實的基礎(chǔ)，案件就容易突破；相反，如果不經(jīng)初查程序，僅憑書面審查的結(jié)論來決定是否立案，就會貽誤立案偵查和采取強制措施的有利時機，即使立了案，也會由于證據(jù)不夠扎實可靠，而使案件偵破工作陷于進退兩難的被動局面。因此，初查是人民檢察院查辦自偵案件的必經(jīng)程序。實際上，公安機關(guān)在許多案件立案前都已經(jīng)進行過“初查”活動，甚至是不破不立，以保證立案質(zhì)量。對此，許多學(xué)者也是頗有微詞，認為“初查”制度已經(jīng)代替了偵查制度。筆者認為，實踐中的確存在初查代替?zhèn)刹楝F(xiàn)象，其主要原因是對初查的度沒有很好地把握，因為初查是為立案工作服務(wù)的，所以一旦到達立案標準，初查即應(yīng)終結(jié)。而偵查是為結(jié)案工作服務(wù)的，在立案的基礎(chǔ)上查明事實的真相。這樣，就能夠很好的劃分初查與偵查的職責。
（三）“初查”獲取材料的證據(jù)效力。
由于對初查制度的法律依據(jù)及地位存在較大分歧，導(dǎo)致初查中獲得的材料能否作為訴訟證據(jù)材料使用，也是爭論不休。筆者認為，初查獲取的材料具有證據(jù)效力。理由是：《刑事訴訟法》第42條規(guī)定：“證明案件真實情況的一切事實，都是證據(jù)�！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》第61規(guī)定：“嚴禁以非法的方法收集證據(jù)。凡經(jīng)查證確實屬于采用刑訊逼供或者威脅、引誘、欺騙等非法的方法取得的證人證言、被害人陳述、被告人供述，不能作為定案的根據(jù)�！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第265條第1款規(guī)定：“嚴禁以非法的方法收集證據(jù)。以刑訊逼供或者威脅、引誘、欺騙等非法的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陳述、證人證言，不能作為指控犯罪的根據(jù)。”據(jù)此，筆者認為，初查過程中獲得材料尤其是言辭材料是否具有證明力，能否作為刑事訴訟證據(jù)使用，主要不在于其獲得的訴訟階段，而在于其獲得的手段和條件是否合法，因而初查獲取的材料具有證據(jù)效力。但是，如果在初查過程中采用刑訊逼供或者威脅、引誘、欺騙等非法的方法取得被調(diào)查人言辭材料，也應(yīng)予以排除。
因此，檢察機關(guān)通過合法的初查手段獲得的證據(jù)應(yīng)當可以作為刑事訴訟的證據(jù)使用。
三、刑事“初查”制度的必要性
對刑事“初查”制度的必要性的認識，也是仁者見仁，智者見智。愚認為，檢察機關(guān)自偵案件采取“初查”制度有其現(xiàn)實的必要性。
1、案件特殊屬性決定初查的必要性。公安機關(guān)管轄的刑事案件偵查模式一般是由事到人，而檢察機關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件偵查模式往往是由人到事。由于職務(wù)犯罪手段的隱蔽性、智能性和復(fù)雜性，加之舉報線索很少能直接反映經(jīng)濟犯罪問題，多數(shù)是出自舉報人道聽途說和主觀臆測，因此在司法實踐中，大量舉報線索反映的問題很難查證屬實。這樣，只有借助初查程序?qū)Υ罅康呐e報線索進行篩選和過濾，從中找出有價值的犯罪線索，集中人力、物力、財力進一步查處犯罪，才能避免無的放矢、打擊不力、浪費司法資源的被動局面。
2、案件主體決定的初查必要性。檢察機關(guān)負責查辦的是國家工作人員職務(wù)犯罪案件，其主體一般負責、主管或者經(jīng)手某些公務(wù)性工作，具有一定的職務(wù)身份。對于這些案件，如果僅憑一件來歷不明的匿名舉報線索就決定對被舉報人進行立案查處，可能正是由于檢察機關(guān)一次不正確的決定，導(dǎo)致一個企業(yè)解散、一個無辜被舉報人飽受輿論的壓力，這種做法是不公平的、也是不可取的。而從檢察職能出發(fā)，我們知道，檢察機關(guān)不只是承擔打擊犯罪的職能，而且也承擔保護因舉報失實的被舉報人合法權(quán)益，因而檢察機關(guān)本著對案件事實負責的理念、本著對舉報人和被舉報人負責的態(tài)度，對受理的職務(wù)犯罪線索進行認真初查確認是否符合刑事訴訟法規(guī)定的立案標準。從某種意義上看，“初查”制度對穩(wěn)定區(qū)域大局，服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，維護國家工作人員清正廉潔的形象具有積極的現(xiàn)實意義。
3、“十二小時”規(guī)定決定初查的必要性�！缎淌略V訟法》第92條第2款規(guī)定：“傳喚、拘傳持續(xù)的時間最長不得超過十二小時�！备鶕�(jù)職務(wù)犯罪規(guī)律，犯罪嫌疑人往往具有豐富的社會閱歷、較強的抗審能力和較高的文化水平，而且作案也往往手段隱秘、高明。如果不通過初查程序，而僅僅根據(jù)刑訴法規(guī)定的立案標準“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”，恐怕在法律規(guī)定的12小時內(nèi)難以攻克訊問對象。而事實上，當前檢察機關(guān)在普遍采用初查程序的情況下都難以在12小時內(nèi)攻克訊問對象，更不用說在沒有掌握任何證據(jù)材料的情況下通過12小時來攻克訊問對象�；诜蓮娭菩砸�(guī)定和職務(wù)犯罪特點，初查制度的存在在辦理職務(wù)犯罪案件過程中顯得尤為的重要和必要。
4、不立案答復(fù)制度決定初查的必要性[5]。根據(jù)《刑事訴訟法》第86條規(guī)定：“…，認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人�？馗嫒巳绻环�，可以申請復(fù)議�！痹诖饛�(fù)署名舉報人時，如果僅根據(jù)舉保人提供的線索再加上辦案人員的主觀“認為”就做出不立案決定，恐怕難以讓舉報人信服，也難以平息諸多上訪事件。實際上，檢察機關(guān)在答復(fù)署名舉報人時，其決定不立案的理由是非常充分的，附隨大量的書證材料和證人證言。而這一切都取決于初查制度。就此而言，初查制度是緩解干群矛盾、平息上訪和維護地方和諧穩(wěn)定的推進器。
5、案件質(zhì)量決定初查的必要性。自偵實踐證明，撤案，錯誤拘留、錯誤逮捕，無罪判決以及錯誤采取查封、扣押、凍結(jié)、追繳等措施，無不源于錯誤立案，而錯誤立案又基本源于初查不到位、不徹底和不科學(xué)。因而，初查在保證案件質(zhì)量和最大限度防止錯案發(fā)生方面，起著舉足輕重的作用。相反，如果在立案（狹義）前不設(shè)置初查制度，那么根本無法保證自偵案件的成案率和采取強制措施、偵查措施的正確率、起訴率和判決率，也即無法保證案件質(zhì)量，并且產(chǎn)生不良的法律效果和社會效果。
四、刑事“初查”制度的規(guī)范化
初查是自偵工作中最基礎(chǔ)、最前沿的工作任務(wù)，但同時也是自偵工作中較為薄弱的環(huán)節(jié)。理論界對此缺乏必要、深刻的研究，司法界對此缺乏嚴格、可行的規(guī)范，致使目前初查工作的質(zhì)量不高、規(guī)范性不強，直接影響立案工作和偵查工作�；诖�，筆者從以下四個方面探討對初查工作的規(guī)范。
（一）規(guī)范初查線索。
規(guī)范初查線索，應(yīng)當建立嚴格的管理機制和科學(xué)的評估機制。偵查部門應(yīng)當指定專人統(tǒng)一管理案件線索，建立檔案，逐件登記線索來源，涉案單位及人員，反映的事實、性質(zhì)，偵查人員及線索處理情況，并定期核對。線索一旦流轉(zhuǎn)須辦理書面手續(xù)，有關(guān)責任人對線索應(yīng)及時分流、處理，不得積壓。就線索評估而言，應(yīng)成立評估小組，小組成員由自偵部門負責人和經(jīng)驗豐富的偵查人員組成，集體評議。必要時還可以根據(jù)需要商請有關(guān)人員參加，并做好保密工作[6]。這樣，不但可以提高初查工作的及時性，而且還可以提高初查工作的成功率。
（二）規(guī)范初查方式。
根據(jù)《人民檢察院訴訟規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，初查可以進行書面審查，也可以進行一些必要的調(diào)查措施，如詢問、查詢、勘驗、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的方式，但不得采取強制措施、查封、扣押、凍結(jié)等方式。這是對初查方式總括性、原則性的規(guī)定，所有的初查活動都應(yīng)當遵守。但是，《人民檢察院訴訟規(guī)則》對初查方式適用的程序未做出嚴格規(guī)定。例如，偵查人員初查期間的回避程序、詢問有關(guān)人員時談話持續(xù)時間不得超過十二小時和偵查人員在運用初查方式時明示身份、告知被詢問人員相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)等方面內(nèi)容。因而，在《人民檢察院訴訟規(guī)則》或者其他規(guī)范性法律文件中應(yīng)進一步加以規(guī)范。
（三）規(guī)范初查標準。
規(guī)范初查標準，在內(nèi)容上將初查與偵查進行區(qū)分。按照一般司法實踐的做法，初查的具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在“十二點策略”上，即初查本人及家庭成員的身份資料；本人及家庭成員的投資及存款等資金情況；本人及家庭成員的房屋購置情況；本人及家庭成員購買保險的情況；是否存在有以父母、配偶、子女和其它親屬名義開辦私有公司的情況；子女是否在境外或者收費較高的學(xué)校就讀的；是否有護照以及出境情況；是否有賭博、嫖娼等劣跡的；是否有公開或秘密的情人；是否購買車輛和長期占用他人車輛的；與業(yè)務(wù)單位有關(guān)人員密切的電信交往情況；與業(yè)務(wù)單位有關(guān)人員私下密切接觸的情況等。這些待初查內(nèi)容側(cè)重體現(xiàn)為外圍的、泛泛的調(diào)查，而進入偵查環(huán)節(jié)則集中偵查與案件相關(guān)的書證材料、口供材料和證人證言材料。此外，還應(yīng)規(guī)范初查終結(jié)標準，要求偵查人員在提請不予立案時，對每一項初查內(nèi)容輔以相應(yīng)的調(diào)查材料，而且對每一項事實的調(diào)查結(jié)論都要有合理的分析判斷，不能憑空猜測而妄下斷論，以防該立案的不立案。
（四）規(guī)范初查考核。
從制度上健全對初查工作的考核是提升初查能力和效果的一項十分重要的措施。立案、結(jié)案、起訴和判決等工作環(huán)節(jié)，具有一套比較完整成熟的考核審查制度，它對促進各級檢察機關(guān)在這些工作環(huán)節(jié)上的能力提高起到了積極的推動作用。目前，對初查工作的效率、質(zhì)量、組織和監(jiān)督的考核工作，大多還只是由各檢察院在內(nèi)部進行的，標準和要求不盡相同，還沒有形成自上而下的、外部的、統(tǒng)一的考核機制。這對促進初查工作水平的提高是不利的，應(yīng)通過一定的調(diào)研建立起一套科學(xué)合理的考核制度。
注釋：
[1] 參見 張復(fù)友 著《刑事初查的理性思考》，載于《法律評論》第2002-18期，第 123 頁。
[2] 參見 郭李新 主編《檢察機關(guān)偵查實務(wù)〈舉報初查·立案技巧·強制措施〉卷》，中國檢察出版社2005年版，第54頁。
[3] 參見 姜煥強著《論初查在刑事訴訟中的法律地位》，載于《河北法學(xué)》第2005-1期， 第 146 頁。
[4] 參見 張惠明 著《論初查的法律依據(jù)及其相關(guān)問題》，載于上海市人民檢察院第一分院《調(diào)查與研究》第22期。
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