[ 李文江 ]——(2009-6-5) / 已閱19603次
首先，從政策性銀行產(chǎn)生依據(jù)看。凱恩斯認為，社會總需求和總供給要達到均衡，放任自流是不可能實現(xiàn)的。國家必須對整個經(jīng)濟體系進行控制和調節(jié)，才能實現(xiàn)“充分就業(yè)”，才能使全社會的經(jīng)濟活動正常運轉。因此，國家具有調節(jié)總需求和總供給達到均衡的作用，而國家實現(xiàn)這個均衡的手段主要是財政政策和金融政策 。在市場經(jīng)濟條件下，市場機制作用明顯，資金必然流向高收益地區(qū)，相對落后地區(qū)的企業(yè)和項目就難以得到資金支持，勢必出現(xiàn)發(fā)展不均衡和分配不合理。正如美國著名經(jīng)濟學家斯蒂格利茨《政府為什么干預經(jīng)濟》一書中指出：市場是不完美的，單純依靠市場機制無法達到資源的最優(yōu)配置，需要政府對經(jīng)濟進行干預，間接參與經(jīng)濟活動。從信息經(jīng)濟學的研究來看，由于交易主體之間存在著信息不對稱，極易產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風險”。所謂“逆向選擇”是指由于信息不全面，賣者選擇了信譽或條件不好的買者，如銀行由于調查不充分，選擇了不合格的借款人發(fā)放貸款。“道德風險”則是指買者在取得貨物后不履行義務，如借款人故意不如期還本付息 。為彌補市場缺陷，政策性銀行應運而生。這一方面彌補法規(guī)、信息不足等造成的信用缺口，另一方面通過“溢出效應”帶動和引導資金流向，借助政
府力量減輕信用風險。目前，理論界對政策性銀行產(chǎn)生的理論依據(jù)存在如下論點：
一是彌補市場缺陷的需要。市場機制是最具活力的經(jīng)濟運行機制，但其完全有效性只有在嚴格的假設條件下才能成立。因為市場具有自發(fā)性、盲目性、滯后性，不能保持產(chǎn)業(yè)結構的合理和供求關系的平衡 。所以，單靠市場不能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，需要利用政府這只“看不見的手”來調控市場的失靈和缺陷。
二是貫徹國家政策，解決現(xiàn)實問題。一個國家的經(jīng)濟發(fā)展，基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是前提條件，但這些領域是社會效益好、經(jīng)濟效益差，商業(yè)銀行不愿涉足，只有依靠政策性銀行。
三是經(jīng)濟落后國家加速發(fā)展的需要。發(fā)展中國家大多面臨兩大障礙，市場發(fā)育不健全和基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)落后。要解決這兩個問題，單靠市場不夠，需要政府適當參與經(jīng)濟活動 。政策性金融是典型的財政投融資,具有準財政屬性,是財政政策的延伸。政策性金融是有助于彌補體制落后和市場失靈、維護國家經(jīng)濟金融安全、增強競爭力的一種金融形式，政策性銀行是由政府設立的銀行類金融機構，其主要任務是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策，在特定的業(yè)務領域專門從事政策性投融資活動，為政府發(fā)展經(jīng)濟,進行宏觀經(jīng)濟調控和促進社會進步服務，在經(jīng)營上不以盈利為最終目標 。政策性金融與商業(yè)金融有完全不同的目標和范圍。政策性金融就是要把政府信用運用于市場，發(fā)揮政府和市場兩個優(yōu)勢；就是要用好用活政府信用，促進經(jīng)濟發(fā)展和制度建設，將融資優(yōu)勢和政府組織協(xié)調優(yōu)勢相結合，推動經(jīng)濟發(fā)展、體制建設和市場建設。
其次，從政策性銀行的功能看，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，公平分配功能。在市場經(jīng)濟條件下，社會實業(yè)資本和商業(yè)信貸資金受投資經(jīng)濟效益影響，無法公平地分配社會資源。如我國東西差異的解決，就需要政策性銀行把國家的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟政策結合起來，利用政策性投資的乘數(shù)效應，彌補中西部經(jīng)濟發(fā)展的資金缺口，促進國家經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。第二，示范和誘導功能。政策性金融體現(xiàn)了政府重點扶持意向和長期發(fā)展目標，一定程度上降低了投資領域的信貸風險。如開發(fā)性金融作為政策性金融的深化和發(fā)展，有助于維護國家經(jīng)濟金融安全、增強競爭力的一種金融形式。開發(fā)性金融為政府擁有、賦權經(jīng)營，具有國家信用，體現(xiàn)政府意志，把國家信用與市場原理特別是與資本市場原理有機結合起來。開發(fā)性金融的活力來自于政府賦權的法定國家信用,通過把政府信用、政府協(xié)調與市場原理相結合,充分運用國家信用的高能量,在政府與市場之間架起了橋梁和紐帶,不斷在體制建設和完善市場方面發(fā)揮獨特作用,防止和抑制尋租行為,彌補市場失靈和缺損。開發(fā)性金融不是商業(yè)金融,一般情況下不會直接進入已經(jīng)高度成熟的商業(yè)化領域,而是從不成熟的市場介入,用資金和體制建設來帶動市場的發(fā)展。開發(fā)性金融的特征是，只要有市場缺損、法人等制度缺損,而又有光明市場前景的投融資領域,能夠進行制度建設的、以整合體制資源取得盈利的,就都是開發(fā)性金融的領域。第三，異向配置資源功能。這一功能在資金運用上主要表現(xiàn)兩點：一是彌補性，市場機制和價值規(guī)律所遺漏的非價格形式和低效益方面往往有著重大的社會效益，政策性銀行的介入可以彌補資源配置的不足；二是調控性，商業(yè)銀行的業(yè)務貼近市場，當市場失靈時，就需要政策性銀行參與調控。這種異向配置資源的功能與政策性銀行的特殊身份是相符的 。
（二） 公立高校的公益性目標
賦予公立高校公法人地位是兩大法系許多國家的共同特點或發(fā)展趨勢。究其原因，正是基于公立高等學校是依公法設立，行使一定的公權力，為公益目的存在，但又具有不同于行政機關特征的特殊的行政組織。這種地位，既滿足了國家履行高等教育職能的需要，保證了高校的公益性，又能夠使高等學校避免一般行政上的官僚習氣和僵化手續(xù)，保持一定程度的精神自由，也容易得到社會的贊助 。同時也有助于司法機關對高等學校進行必要的監(jiān)督。我國高校與國外公立高校具有類似的特征:高校由國家舉辦并經(jīng)國家批準設立，都具有獨立的管理機構和法律人格，都需要獨立承擔法律責任；高校開展活動應當以公益為目的；高校行使著部分公共權力；高校又受公共權力的控制程度較大。
三、公立高校的基礎產(chǎn)業(yè)地位成為政策性銀行的主要支持對象
基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)都是政策性銀行的主要業(yè)務領域。而我國公立高校很早就被國家確立為重要基礎產(chǎn)業(yè)。江澤民同志在第三次全國教育工作會議上的講話中指出：“切實把教育作為先導性、全局性、基礎性的知識產(chǎn)業(yè)和關鍵的基礎設施，擺到優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略重點地位�！敝该髁私逃l(fā)展的方向，確立了教育在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位，同時也賦予教育新的歷史使命。朱鎔基同志也明確指出：“要進一步解放思想，發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)”。當前，盡管關于“教育產(chǎn)業(yè)化”、“教育市場化"、“教育商品化” 等提法遭到非議，但“發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)”已為大家所認同。
根據(jù)人力資本理論，教育投資可以促進國民經(jīng)濟增長。以往，人們將教育作為消費性事業(yè)來發(fā)展，是由政府提供的一種大家都可以消費的福利。但是現(xiàn)在人們逐步認識到，教育是公益性的事業(yè)，但也是一種產(chǎn)業(yè)，而且不僅只是一種廣義的產(chǎn)業(yè)（廣義的教育產(chǎn)業(yè)，是指根據(jù)1985年國家統(tǒng)計局提出的中國三次產(chǎn)業(yè)劃分的意見，教育屬于第三產(chǎn)業(yè)），教育還是一種實實在在的產(chǎn)業(yè)。所謂教育產(chǎn)業(yè)，是指辦學既要遵循教育規(guī)律，也要遵循經(jīng)濟規(guī)律，運用產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律來辦教育，發(fā)揮市場作用對教育資源進行合理配置；教育的投入要講求經(jīng)濟效益，要計算教育成本；學校為社會和個人提供了教育服務，應當適當獲取合理的報償（指非義務教育）；教育管理需要加強質量、效率、競爭觀念，提高辦學效益。
從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的觀點看，教育作為一種以高知識技能為特征的產(chǎn)業(yè)，有必要，也有可能進入市場。教育產(chǎn)業(yè)雖然與其他產(chǎn)業(yè)相比具有其特殊性，但其產(chǎn)業(yè)屬性仍十分明顯。對于一項產(chǎn)業(yè)來說，其普遍性的特征是生產(chǎn)性、服務性、經(jīng)營性和效益性。高等教育階段，具備了上述特性。
教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個長期的過程，而且資金需要量較大。政策性銀行貸款不同于一般商業(yè)銀行，貸款期限較長，授信額度也較大。高校申請政策性銀行貸款，其還款期限要長于商業(yè)銀行貸款，還本付息壓力也要小于商業(yè)銀行貸款。一直以來,對國家重點扶持的基礎設施建設項目發(fā)放貸款是政策性銀行重要的開發(fā)項目。政策性銀行應該集中好資金，增加對高等院�；A設施發(fā)放貸款。一方面，由于財政資金長期滿足不了高校的發(fā)展需要，高校投資欠債較多。因此，政策性銀行在提供基礎設施貸款時，要考慮的是既有教學基礎設施建設的資金安排，又有改善學生和教職工生活條件等方面資金的計劃；既有科研方面的風險投資需要，又要為校辦企業(yè)和后勤集團提供資金保障等等。另一方面，國家開發(fā)銀行在提供資金支持時，也要按照輕重緩急，優(yōu)先選擇制約高校發(fā)展的“瓶頸”項目，如教學樓、圖書館、學生宿舍樓改、擴建等作為支持對象。解決了這些問題，就會對擴大高校的招生規(guī)模起到顯著的乘數(shù)效應。在資金投量上，應按照國家社會經(jīng)濟發(fā)展情況和高校發(fā)展規(guī)劃進行適度投放。
四、公立高校使用政策性銀行貸款的現(xiàn)實可行性
國家開發(fā)銀行作為我國政府的開發(fā)性金融機構,可以依托自身的政府背景、資金實力、項目開發(fā)能力,對高校提供貸款。國家開發(fā)銀行對高校提供貸款將是中國教育、政策性銀行發(fā)展史上的重要事件,它對我國的教育、科技以及經(jīng)濟等多方面的發(fā)展將產(chǎn)生深遠的影響。首先，它能夠緩解和部分消除教育投入不足的狀況。國家開發(fā)銀行可憑借它雄厚的金融實力加大對教育的投資額度，解決高等院校在基礎設施建設方面存在的巨大資金缺口，進一步發(fā)展高等教育，廣泛提高我國人口素質。其次，它有助于我國教育質量的提高。國家開發(fā)銀行的資金注入將大大改善學校的辦學條件和師資力量，這為實現(xiàn)高等教育大眾化的目標提供了必要的條件。其三，促進產(chǎn)學研一體化。長期以來，國家開發(fā)銀行就重視對高科技項目的支持,高等院校又正是我國從事高科技項目研究的主力軍。國家開發(fā)銀行對高等院校的支持將有助于科技開發(fā)并提高科研成果轉讓率，避免智力資源和科技資源的浪費，真正體現(xiàn)教育對經(jīng)濟的促進作用。其四，有利于化解公立高校商業(yè)銀行貸款問題，降低商業(yè)銀行和公立高校的貸款風險。
政策性銀行貸款的財政性金融要求，對公立高校提供貸款只需要政府財政擔保，這就使公立高校貸款成為可能。公立高校在商業(yè)銀行貸款的主要障礙是缺少合法擔保和抵押。因為，商業(yè)銀行遵照擔保法規(guī)定地方政府和財政部門擔保無效，公立高校的資產(chǎn)又不在合法抵押物范圍內，因此，銀校合作一度面臨困難。政策性銀行本身不創(chuàng)造信用，其融資要依靠國家信用擔保，因此，在貸款業(yè)務中也采取了地方信用擔保的方式，如國家開發(fā)銀行在河南、黑龍江、廣東等省的高校貸款都是有地方政府擔保的。
國家開發(fā)銀行2006年又提出“政府熱點、雪中送炭、規(guī)劃先行、信用建設、金融推動”的二十字辦行方針，而且在廣州大學城建設中開行已經(jīng)主動提出并置換了20多億的商業(yè)銀行貸款 。2005年，國家開發(fā)銀行與黑龍江10所省屬高校簽約，向這些高校提供9.25億元軟貸款，重點用于老工業(yè)基地振興中教育項目的建設。所謂軟貸款，就是國家開發(fā)銀行作為政策性銀行，可以通過政府或國有公司的融資平臺進行貸款，其貸款允許用于國家確定的重點建設項目的資本金或股本投入，這是軟貸款與商業(yè)銀行硬貸款的最大區(qū)別。它利息低，還款期限長。貸款下?lián)芎�，黑龍江省教育廳將設立開發(fā)銀行貸款管理辦公室，負責對貸款實施管理，確保貸款及時到位發(fā)揮效益并按期償還，貸款學校也將相應成立負責本校貸款管理工作的辦公室；出臺《省屬高校銀行貸款管理暫行辦法》《省屬高校銀行貸款審批制度》等相關文件，對高校貸款實施嚴格管理；同時，建立高校償貸準備金專戶，如果學校不能按期償還貸款，教育廳將會同省財政廳通過年度結算扣款等方式歸還貸款本息 。
公立高校是政府投資為主導，其貸款一定程度上可以說是一種政策性貸款。就我國目前的情況看，政策性銀行的資金是最為理想的高等教育投資資金。在未來的幾年中，應當通過成立政策性的中國教育銀行，利用其準財政性資金，加大對高等教育這一準公共品的提供力度。只要公立高校貸款是在政府科學控制之下，政策性銀行對公立高校貸款是不存在風險的，即使出現(xiàn)風險，也不過是高校財政赤字而已。
作者簡介：博士研究生畢業(yè)，管理學博士，研究興趣：金融法、知識產(chǎn)權法。
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